Računsko sodišče je revidiralo predlog zaključnega računa proračuna Republike Slovenije za leto 2010, ki obsega splošni del, v katerem so predstavljeni naslednji izkazi: bilanca prihodkov in odhodkov, račun finančnih terjatev in naložb ter račun financiranja, in posebni del proračuna. Revidirali smo tudi zbirno bilanco stanja državnega proračuna na dan 31. 12. 2010 in poslovanje enotnega zakladniškega računa države.

Cilja revizije sta bila izrek mnenja o predlogu splošnega dela zaključnega računa in izrek mnenja o pravilnosti izvršitve proračuna v letu 2010.

Revidirani uporabniki javnih sredstev so bili Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada RS) in vladni proračunski uporabniki.

Računsko sodišče je o predlogu splošnega dela zaključnega računa za leto 2010 izreklo mnenje s pridržkom, ker v bilanci prihodkov in odhodkov med nedavčnimi prihodki niso izkazane izplačane dividende družbe Telekom Slovenije, d. d., Ljubljana in prihodki, povezani z opravljanjem zavarovalnih poslov iz mednarodnih gospodarskih poslov. Med odhodki niso izkazana izplačila upravičencem za vlaganja v javno telekomunikacijsko omrežje, obresti za založena sredstva Slovenske odškodninske družbe, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju: SOD), stroški, ki si jih je SOD zaračunala za izvajanje nalog po Zakonu o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje, odhodki, povezani z opravljanjem zavarovalnih poslov iz mednarodnih gospodarskih poslov in sredstva za oblikovanje garancijskega sklada pri Javnem skladu Republike Slovenije za podjetništvo. Odhodki za izgradnjo vodne, državne in lokalne infrastrukture na spodnji Savi pa so izkazani v previsokem znesku. V računu finančnih terjatev in naložb so napačno izkazana sredstva za oblikovanje garancijskega sklada pri Javnem skladu Republike Slovenije za podjetništvo, niso pa izkazana sredstva, ki jih je Republika Slovenija vložila v družbe tveganega kapitala. Prejemki v računu financiranja so prenizko izkazani, ker med prejemki iz zadolževanja niso izkazana založena sredstva SOD za izplačila upravičencem za vlaganja v javno telekomunikacijsko omrežje. Izdatki v računu financiranja so prenizko izkazani, ker med izdatki ni izkazano poplačilo obveznosti do Javnega podjetja Infra, d. o. o., Leskovec pri Krškem. 

Zaradi nepravilnega razvrščanja odhodkov v bilanci prihodkov in odhodkov so previsoko izkazani tekoči transferi in prenizko investicijski odhodki in stroški obresti, poleg tega pa je računsko sodišče opozorilo tudi na neustrezno računovodsko ureditev evidentiranja dolgoročno danih depozitov v Zakonu o javnih financah.

Ne da bi to vplivalo na revizijsko mnenje, je računsko sodišče opozorilo, da poroštva, izdana bankam za omejitev učinkov finančne krize in Družbi za avtoceste Republike Slovenije, d. d., Celje, niso ustrezno zavarovana.

Zbirna bilanca stanja državnega proračuna je bila prvič pripravljena na dan 31. 12. 2010, in sicer na podlagi prvega odstavka 96. člena Zakona o javnih financah. Vključena je v obrazložitve predloga zaključnega računa proračuna za leto 2010. V zbirno bilanco stanja na dan 31. 12. 2010 je vključenih 180 neposrednih uporabnikov državnega proračuna, od tega 130 vladnih proračunskih uporabnikov ter 49 nevladnih in pravosodnih proračunskih uporabnikov ter proračunski uporabnik Republika Slovenija − Proračun. Celotna aktiva zbirne bilance stanja na dan 31. 12. 2010 je znašala 22.075.055.831 evrov, pri čemer je 95 odstotkov celotne aktive predstavljalo 18 neposrednih proračunskih uporabnikov.

Preverili smo predvsem popolnost vključitve vseh neposrednih uporabnikov državnega proračuna v zbirno bilanco stanja ter izvedli omejen nabor preveritev na najpomembnejših postavkah glede na zaznana tveganja. V skladu z revizijskim programom smo se osredotočili na postavke opredmetenih osnovnih sredstev, dolgoročnih finančnih naložb, terjatev za sredstva, dana v upravljanje, denarnih sredstev in drugih kratkoročnih terjatev ter na teh postavkah na izbrane proračunske uporabnike. 

Med pomembnejšimi ugotovitvami izpostavljamo, da terjatve za odmerjene, a še ne plačane dajatve, niso izkazane v zbirni bilanci stanja, kar je v neskladju z določbami Zakona o računovodstvu in Slovenskih računovodskih standardov; takih terjatev je vsaj 348.311.220 evrov. 

Neposredni proračunski uporabniki med opredmetenimi osnovnimi sredstvi izkazujejo tudi sredstva z nabavno vrednostjo 1 evro, kar pomeni kršitev Zakona o računovodstvu ter Slovenskih računovodskih standardov. Na dan 31. 12. 2010 so imela ministrstva v svojih poslovnih knjigah evidentiranih 42.431 osnovnih sredstev z nabavno vrednostjo 1 evro. Od tega 847 zemljišč in 409 zgradb, ostalo pa predstavlja oprema.

O zbirni bilanci stanja državnega proračuna na dan 31. 12. 2010 ne izrekamo mnenja, saj razen določbe Zakona o javnih financah, da je sestavni del zaključnega računa proračuna, niti njena definicija niti namen in način njene priprave niso opredeljeni. Z revizijo smo želeli predvsem opozoriti na slabosti, ki smo jih ugotovili v zvezi z zagotavljanjem popolnosti, dokazovanjem lastništva in obstoja ter pravilnim vrednotenjem pomembnejših postavk zbirne bilance stanja. 

Tudi razkritja v reviziji enotnega zakladniškega računa države niso vplivala na mnenje, saj smo želeli opozoriti na slabosti v organiziranosti, ustreznosti pravnih podlag, ki urejajo poslovanje enotnega zakladniškega računa države, in na ustreznost upravljanja s sredstvi, ki jih proračunski uporabniki izkazujejo v sistemu enotnega zakladniškega računa države. 

Glede na obseg poslovanja v letu 2010 in dolgoročni vpliv na poslovanje v naslednjih letih je bila podana ocena, da je z dodeljevanjem dolgoročnih depozitov poslovnim bankam iz sredstev enotnega zakladniškega računa države kršeno osnovno načelo likvidnosti, kot ga določa Zakon o javnih financah. Obstaja tveganje, da dodeljeni depoziti pomenijo neustrezno obliko zagotavljanja sredstev bankam za blažitev posledic finančne krize na finančni sistem. Takšna pomoč je dovoljena, vendar po postopkih, kot jih določa Zakon o javnih financah. Ker pa so bankam dodeljeni dolgoročni depoziti iz sredstev enotnega zakladniškega računa države in ne posojila iz proračunskih sredstev, niso zagotovljeni pogoji za nadzor nad porabo sredstev, na katerih temelji državna pomoč. Velik obseg dodelitve dolgoročnih depozitov tako v letu 2009 (1.270 milijonov evrov) kot v letu 2010 (521 milijonov evrov) ne bi bil možen brez vlog proračuna države v enotni zakladniški račun države, ki so na zadnji dan leta 2010 izkazane v znesku 1.280 milijonov evrov. 

Računsko sodišče je na podlagi ugotovitev izreklo o pravilnosti izvršitve proračuna za leto 2010 mnenje s pridržkom.

Neskladja s predpisi pri zaposlovanju, plačah in drugih osebnih prejemkih:

• Zakon o delovnih razmerjih: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so razporedili javne uslužbence na delovna mesta, za katera niso izpolnjevali pogojev;
• Zakon o sistemu plač v javnem sektorju: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so pisni dogovor o povečanem obsegu dela sklenili po opravljenem delu;
• Zakon o zunanjih zadevah: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so razporedili javne uslužbence na delovna mesta, za katera niso izpolnjevali pogojev;
• Uredba o kriterijih za določitev višine položajnega dodatka: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so previsoko določili položajni dodatek;
• Uredba o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela javnih uslužbencem in funkcionarjem: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so neupravičeno izplačali stroške prevoza;
• Kolektivna pogodbo za javni sektor: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so previsoko izplačali dodatek za izmensko delo in nepravilno obračunali dodatek za delo v deljenem delovnem času ter niso izplačali tretje četrtine plačnih nesorazmerij.

Neskladja s predpisi pri prevzemanju obveznosti iz proračuna:

• Zakon o javnih financah: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki niso ustrezno vključili obveznosti v proračun; izplačila niso imela podlage v verodostojni knjigovodski listini; pri izplačilih niso preverili pravne podlage in obsega obveznosti; niso pravilno izkazali prevzetih obveznosti; niso spoštovali načel namenskosti, učinkovitosti in gospodarnosti; niso delovale notranje kontrole; izplačevali so predplačila; sredstva proračunske rezervacije so uporabljali za vnaprej znane namene; sredstva splošne proračunske rezervacije so uporabili za predvidene namene;
• Zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2007 in 2008, Zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2008 in 2009 ter Zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2010 in 2011: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so obveznosti plačevali v rokih, daljših od predpisanih; nepravilno so predobremenili proračun in sklenili pogodbo o postopnem odkupu ter izplačali predplačilo;
• Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so v posameznem letu izkazovali prenizke obveznosti.

Neskladja s predpisi o javnem naročanju:

• Zakon o javnih naročilih in Zakon o javnem naročanju: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so objavili neustrezno obvestilo o oddaji javnega naročila; uporabili so neustrezen postopek javnega naročila; niso zagotovili okoliščin, ki bi preprečevale diskriminacijo ponudnikov; niso preverili ponudbene cene; niso spoštovali načela gospodarnosti; niso ustrezno objavili obvestila o zavrnitvi vseh ponudb; niso ustrezno objavili obvestila o oddaji javnega naročila; niso izločili neustrezne ponudbe; sprejeli so spremenjeno ponudbeno ceno;
• Zakon o javno-zasebnem partnerstvu:Vlada RS in vladni proračunski uporabniki niso preverili, ali bi bilo projekte mogoče izvesti kot javno-zasebno partnerstvo;

Neskladja s predpisi pri dodeljevanju transferov:

• Zakon o javnih financah: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki niso določili koordinatorja pri večstranski pogodbi; niso izvajali nadzora nad poslovanjem pravnih oseb; niso zagotovili pravočasne uskladitve finančnega načrta s sklenjeno pogodbo;
• Zakon o postopnem zapiranju Rudnika Trbovlje-Hrastnik in razvojnem prestrukturiranju regije: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki niso sprejeli programa zapiranja rudnika;
• Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki niso izvedli javnega razpisa za financiranje nakupa raziskovalne opreme;
• Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki niso sprejeli metodologije;
• Zakon o dodatni koncesijski dajatvi od prejemkov, izplačanih za občasna in začasna dela študentov in dijakov: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so neustrezno uporabili sredstva koncesijske dajatve;
• Uredba o koncesijah za opravljanje gospodarske javne službe izvajanja javnega linijskega prevoza potnikov v notranjem cestnem prometu: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so izplačevali sredstva, čeprav v programu ni navedb o organizaciji izvajanja prevozov in kalkulacij cen; neustrezno so tudi določili kompenzacijo;
• Uredba o koncesiji za opravljanje obveznih državnih gospodarskih javnih služb na področju urejanja voda: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so neupravičeno podaljšali koncesijske pogodbe;
• Uredba o izvajanju postopkov pri porabi sredstev evropske kohezijske politike v Republiki Sloveniji v programskem obdobju 2007–2013: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki v objavi javnega razpisa niso navedli meril;
• Uredba o javnem financiranju visokošolskih in drugih zavodov od leta 2004 do leta 2010: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so nepravočasno izdali sklep ter nepravilno izračunali višino sredstev;
• Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki niso ustrezno izvedli vseh postopkov javnega naročanja; v posameznem letu so izkazovali prenizke obveznosti; pogodbe niso vsebovale vseh obveznih sestavin; niso sklenili pogodbe pred pričetkom del;
• Pravilnik o uvajanju novega načina financiranja in organizacije vzgojno izobraževalnega dela v srednjih in višjih strokovnih šolah ter dijaških domovih: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki v pogodbi niso opredelili števila študentov;
• Pravilnik o javnih natečajih za izbiro strokovno najprimernejših rešitev prostorskih ureditev in objektov: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki v razpisu niso ustrezno navedli meril;
• Pravilnik o sestavi, nalogah, pristojnostih in načinu dela Komisije Republike Slovenije za medicinsko etiko: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki so neupravičeno sklenili pogodbo o delnem kritju plače zdravnika;
• Pravilnik o načinu in postopku sofinanciranja izvajalcev letnega programa športa: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki v pogodbi niso navedli terminskega načrta porabe sredstev, sklep o sofinanciranju pa je bil prepozno izdan;
• Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča: Vlada RS in vladni proračunski uporabniki občini niso sporočili točnih podatkov o stanju nepremičnin.

Druga neskladja s predpisi:

• Zakon o javnih financah: vladni proračunski uporabnik je iz proračuna izplačal sredstva na podlagi pogodbe, ki je bila sklenjena, ne da bi bili za to izpolnjeni zakonski pogoji;
• Zakon o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje: vladni proračunski uporabnik je izplačal sredstva na podlagi pogodbe, ki je bila sklenjena v nasprotju z določili zakona;
• Zakon o zavarovanju in financiranju mednarodnih gospodarskih poslov: sredstva varnostnih rezerv so naložena v nasprotju z določili zakona;
• Zakon o vodah: Vlada RS ni ustanovila vodnega sklada kot proračunski sklad;
• Zakon o soglasju in poroštvu Republike Slovenije za obveznosti DARS, d. d. iz naslova danih kreditov in izdaje dolžniških vrednostnih papirjev za realizacijo gradnje avtocestnih odsekov iz Nacionalnega programa izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji v višini 544,22 milijonov evrov: vladni proračunski uporabnik ni zavaroval državnega poroštva;
• Zakon o pogojih koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala Spodnje Save: Vlada RS in vladni proračunski uporabnik sta v nasprotju z določili zakona v pogodbi o izvajanju gospodarske javne službe uredila lastništvo nad infrastrukturo in razmerja v povezavi z ureditvijo vodne infrastrukture ter zagotovila sredstva za financiranje infrastrukture;
• Zakon o jamstveni shemi Republike Slovenije: vladni proračunski uporabnik ni izvajal nadzora nad izpolnjevanjem zakonskih pogojev oziroma omejitev pri bankah, ki so dobile jamstveno kvoto;
• Zakon o jamstveni shemi Republike Slovenije za fizične osebe: vladni proračunski uporabnik ni izvajal nadzora nad izpolnjevanjem zakonskih pogojev oziroma omejitev pri bankah, ki so dobile jamstveno kvoto in ni nadziral izvajanja zakona;
• Zakon o slovenski izvozni in razvojni banki: vladni proračunski uporabnik ni izvajal nadzora nad SID − Slovensko izvozno in razvojno banko, d. d., Ljubljana.

Vlada RS in vladni proračunski uporabniki med izvajanjem revizije niso odpravili vseh napak in nepravilnosti, zato je računsko sodišče zahtevalo predložitev odzivnega poročila, podalo pa je tudi priporočila za izboljšanje poslovanja.

Plakat: Prihodki, odhodki in primarni primankljaj Proračuna Republike Slovenije v letu 2010 (5,5 MB)