Računsko sodišče je izvedlo revizijo učinkovitosti priprave proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 s poudarkom na upoštevanju tistih elementov pri pripravi proračunov, ki zagotavljajo vzdržnost javnih financ. Revizijo smo izvajali na Vladi Republike Slovenije, Ministrstvu za finance, Službi Vlade Republike Slovenije za razvoj in evropske zadeve in Uradu Republike Slovenije za makroekonomske analize in razvoj. Med izvajanjem revizije je Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj in evropske zadeve v skladu z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o Vladi Republike Slovenije prenehala delovati, njene pristojnosti na področju priprave proračuna so prešle na Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo. V skladu s kasnejšim Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o državni upravi pa so te pristojnosti prešle na Ministrstvo za finance.
Vlada Republike Slovenije je v letih 2009, 2010 in 2011 s spremembami pri programskem pristopu k pripravi proračuna, z določitvijo javnofinančnih ciljev, uvedbo fiskalnega pravila in ustanovitvijo Fiskalnega sveta naredila pomembne korake k zagotavljanju učinkovitega delovanja proračuna in zagotavljanju fiskalne vzdržnosti. Računsko sodišče je ugotovilo, da učinek navedenih elementov pri pripravi proračunov za leti 2011 in 2012 ni bil tolikšen, kakor bi lahko bil.
Postopek priprave proračunov za leti 2011 in 2012 je bil le delno učinkovit, na kar je zelo vplival pozen sprejem nove pravne podlage, ki ureja postopek priprave proračuna. Tako je postopek pri pripravi proračunov za leti 2011 in 2012 urejalo več pravnih aktov, ki med seboj niso bili usklajeni, in so postopek urejali na različne načine. Postopek v obdobju priprave proračunov za leti 2011 in 2012 v predpisih torej ni bil jasno določen, zato izvedene aktivnosti v celoti niso bile vodene v skladu z nobenim izmed pravnih aktov, ki so urejali postopek priprave proračuna. Razmejitev pristojnosti in odgovornosti za izvedbo posameznih nalog v predpisih in aktih Vlade Republike Slovenije ni bila v vseh primerih ustrezna, kar se je odrazilo predvsem pri (ne)usklajenosti delovanja Ministrstva za finance in Službe Vlade Republike Slovenije za razvoj in evropske zadeve. Ponovno bi bilo treba proučiti tudi vlogo Urada Republike Slovenije za makroekonomske analize in razvoj, saj iz predpisov ni jasno razvidno, da izvaja le funkcijo nevtralnega in neodvisnega napovedovalca makroekonomskih indikatorjev in ne sodeluje pri kreiranju fiskalne politike.
Napovedi gospodarskih gibanj Urada Republike Slovenije za makroekonomske analize in razvoj predstavljajo ustrezno podlago za določitev predpostavk gospodarskega razvoja in ciljni razvojni scenarij za v prihodnje. Uporaba teh napovedi v Proračunskem memorandumu 2011–2012 (v nadaljevanju: proračunski memorandum 2011–2012) pa ni bila transparentna, saj je bila za izračune načrtovanih javnofinančnih agregatov uporabljena Pomladanska napoved gospodarskih gibanj 2010 in ne Jesenska napoved gospodarskih gibanj 2010, ki je bila predstavljena v proračunskem memorandumu 2011–2012. Napovedi gospodarskih gibanj pomembno vplivajo na načrtovanje davčnih prihodkov, ki v preteklih letih večinoma ni temeljilo na previdnih ocenah gospodarskih gibanj, posledica tega pa je bila manjša realizacija prihodkov od načrtovanih. Pri izračunih so bile upoštevane tudi spremembe zakonodaje, ki kasneje niso bile izvedene. Na odstopanje načrtovanih proračunskih prihodkov od realiziranih je zelo vplivala tudi veliko manjša realizacija prihodkov iz proračuna Evropske unije od načrtovane.
V skladu z obvezami Pakta stabilnosti in rasti ter priporočili Sveta Evropske unije je treba konsolidirati javne finance. Zaveza h konsolidaciji javnih financ pri pripravi proračunov za leti 2011 in 2012 ni dala trdnih zagotovil, da bodo minimalne zahteve Sveta Evropske unije, tudi ob slabši gospodarski situaciji od predvidene, izpolnjene. S sprejemom proračunov za leti 2011 in 2012 se je breme konsolidacije in strukturnih ukrepov preložilo oziroma razporedilo na daljše časovno obdobje, kot je Vlada Republike Slovenije predhodno načrtovala in kot je priporočil Svet Evropske unije. S sprejemom srednjeročnega javnofinančnega okvira so se sicer jasno določili javnofinančni cilji, vendar pa je ostala nejasna časovna komponenta doseganja teh ciljev, prav tako pa je določen premajhen razpon med ciljno in mejno vrednostjo obsega dolga, ki, po mnenju računskega sodišča, ne daje dovolj možnosti za potrebno zadolževanje v slabših gospodarskih razmerah.
Pomemben korak pri razvoju načrtovanja proračuna in fiskalne politike predstavlja tudi uvedba fiskalnega pravila. Dosledna uporaba fiskalnega pravila dolgoročno vodi k zagotavljanju vzdržnih javnih financ, povečuje pa tudi proticikličnost vodenja fiskalne politike. Pri tem je ključna uporaba korektivnega dela pravila, kjer pa ima Vlada Republike Slovenije diskrecijsko pravico pri določanju ciljev in hitrosti doseganja ciljev. Ta sicer omogoča večjo fleksibilnost pri uporabi pravila, vendar je s tem zmanjšana kredibilnost fiskalnega pravila, saj pravilo ne predstavlja permanentne omejitve za fiskalno politiko in je njegovo uporabo mogoče prilagoditi trenutnim razmeram in potrebam. Na učinek fiskalnega pravila lahko pomembno vpliva moč oziroma kredibilnost fiskalnega pravila. Ta je okrnjena, saj je Vlada Republike Slovenije fiskalno pravilo uvedla z uredbo, ki jo lahko sama spreminja in s tem prilagaja pravilo tekočim gospodarskim in političnim razmeram. Bolj primerno bi bilo predlagati umestitev fiskalnega pravila v ustrezen pravni akt, ki bi zagotavljal dolgoročnejšo kontinuiteto njegove uporabe. Fiskalnega pravila ne spremljajo samodejni korektivni mehanizmi, ki bi preprečevali odstopanje od pravila, in vnaprej določene sankcije, če se fiskalno pravilo ne bi spoštovalo. Prav tako ni izrecno določen organ nadzora nad spoštovanjem fiskalnega pravila, zato pa niso določene niti nadzorne niti morebitne izvršne pristojnosti tovrstnega organa. Fiskalnega pravila ne spremljajo klavzule o izvzetju, ki bi, ob izpolnitvi vnaprej določenih pogojev, omogočale morebitno odstopanje od pravila, kar bi zagotovilo ohranjanje kredibilnosti fiskalnega pravila tudi ob slabših gospodarskih razmerah. Vsa ta dejstva in ob tem, da lahko Vlada Republike Slovenije pri določanju parametrov korektivnega dela pravila uporabi lastno presojo, lahko pomembno vplivajo na učinkovitost fiskalnega pravila.
V letu 2009 je Vlada Republike Slovenije ustanovila Fiskalni svet, ki naj bi deloval kot posvetovalno telo za neodvisno oceno javnofinančne politike. Ta neodvisnost je okrnjena na več področjih. Vlada Republike Slovenije namreč ni omogočila neodvisnega in samostojnega finančnega poslovanja Fiskalnega sveta, ni zagotovila ustrezne strokovne podpore Fiskalnemu svetu pri izvajanju nalog, obenem pa Fiskalni svet ocenjuje delo organa, ki ga imenuje in v okviru katerega deluje. Obseg nalog in pristojnosti, ki naj bi jih izvajal Fiskalni svet, je preobsežen glede na (ne)zagotovljeno strokovno podporo, kar se je odrazilo tudi v letnem poročilu Fiskalnega sveta za leto 2011, ki ni vsebovalo vseh zakonsko določenih vsebin. Vlada Republike Slovenije ni zagotovila, da bi se podane ocene Fiskalnega sveta zadovoljivo obravnavale in odrazile pri načrtovanju fiskalne politike in pripravi proračuna. K večjemu vplivu Fiskalnega sveta pa bi prispevala pristojnost podajanja ex ante ocene posameznih javnofinančnih ukrepov, spoštovanja fiskalnega pravila in dolgoročne vzdržnosti predlaganega državnega proračuna kot celote, ki je v skladu zakonodajo nima.
Računsko sodišče je Vladi Republike Slovenije podalo več priporočil, ki se nanašajo na razmejitev pristojnosti v postopku priprave proračuna, določitev javnofinančnih ciljev, zagotovitev večje kredibilnosti fiskalnega pravila in njegovih sprememb ter delovanja Fiskalnega sveta.
