Okoljsko revidiranje

Podobno kot v zasebnem sektorju, so se tudi vrhovne revizijske institucije (VRI) po svetu ob naraščajoči zavesti o vedno hujšem ogrožanju okolja začele zavedati ključne vloge države pri oblikovanju ustreznih ukrepov za omejevanju škodljivih posledic na okolje in za učinkovito in uspešno reševanje in odpravo okoljskih problemov. Spoznale so potrebo po izvajanju okoljskih revizij tudi v javnem sektorju. Okoljsko revidiranje v javnem sektorju pomeni, da VRI v skladu s svojim mandatom podajo neodvisno in objektivno oceno, ali:

• vlade izpolnjujejo sprejete mednarodne sporazume o varovanju okolja,
• je v državi vzpostavljen celovit in ustrezen institucionalni okvir za učinkovito zaščito in ohranitev okolja,
• je v državi vzpostavljen učinkovit nadzor izvajanja nacionalne zakonodaja tako, da bodo lahko uresničeni zastavljeni strateški cilji varovanja in zaščite okolja in
• so bila javna sredstva za obravnavo in reševanje okoljskih problemov porabljena smotrno.
• Okoljsko revidiranje se je pričelo razvijati v začetku 70. let prejšnjega stoletja, v Združenih državah Amerike in v Zahodni Evropi. V tem obdobju so razvite države pospešeno sprejemale obsežno okoljsko zakonodajo, da bi omejile škodljive posledice dejavnosti podjetij na okolje.

Sprva je pojem okoljsko revidiranje označeval predvsem ugotavljanje in preverjanje zunanjih neodvisnih strokovnjakov, ali podjetja poslujejo v skladu z zahtevami sprejete okoljske zakonodaje. V zadnjem času pa se podjetja odločajo za izvedbo okoljskih revizij, da bi pridobila neodvisno zunanjo oceno, ali je poslovodstvo oblikovalo in vzpostavilo učinkovito okoljsko politiko in tako zagotovilo sprejemljivo okoljsko naravnanost podjetja. Najpomembnejši rezultat opravljenih okoljskih revizij so priporočila, kako lahko podjetje na najbolj učinkovit način in z najnižjimi stroški zniža škodljive vplive na onesnaženje zunanjega okolja ter kako lahko z uporabo okolju prijaznih tehnologij dolgoročno prihrani sredstva.

Zakaj je okoljsko revidiranje, ki ga izvajajo VRI, pomembno?

Večina VRI po svetu je spoznala pomen okoljskih revizij, ki so jih začele izvajati kot del svojih rednih aktivnosti. V nekaterih državah je VRI celo eksplicitno podeljen mandat obveznega izvajanja okoljskih revizij z zakonodajo, ki ureja državno revidiranje. Da bi uskladile načine izvajanja okoljskih revizij in si izmenjale in obogatile izkušnje pri revidiranju tega novega področja je bila pod okriljem INTOSAI ustanovljena delovna skupina za okoljsko revidiranje. Delovne skupine za okoljsko revidiranje delujejo tudi v okviru šestih regionalnih združenj vrhovnih revizijskih institucij, in sicer v okviru AFROSAI (VRI afriških držav), ARABOSAI (VRI arabskih držav), ASOSAI (VRI azijskih držav), EUROSAI (VRI evropskih držav), OLACEFS (VRI latinsko-ameriških in karibskih držav) ter AAG/SPASAI (VRI južno pacifiških držav, Avstralije in Nove Zelandije). Naloge delovne skupine so priprava smernic okoljskega revidiranja, spodbujanje uvajanja okoljskega revidiranja pri članicah ter pomoč pri oblikovanju metodologije okoljskega revidiranja. 

Vključevanje okoljskih revizij v delovne programe VRI je pomembno, ker lahko v skladu z mandatom, ki ga imajo, s priporočili in zahtevanimi popravljalnimi ukrepi prispevajo k: 

• doslednemu uresničevanju sprejetih mednarodnih obveznosti in zavez o zaščiti in varovanju okolja, 
• oblikovanju nedvoumne in medsebojno usklajene okoljske zakonodaje, 
• vzpostavitvi učinkovitih in uspešnih nadzornih mehanizmov izvajanja sprejete nacionalne okoljske zakonodaje in okoljske politike, 
• doslednemu izvajanju državnih okoljskih programov in namenjanju javnih sredstev za odpravo posledic okoljskih problemov ter 
• učinkoviti in gospodarni porabi javnih sredstev za izvajanje vladnih in lokalnih okoljskih programov in odpravo škodljivih posledic. 

Kako VRI izvajajo okoljske revizije?

Na XV. srečanju INTOSAI je bilo doseženo soglasje, da se okoljske revizije načeloma ne razlikujejo od drugih revizij, ki jih izvajajo VRI. Obsegajo lahko revidiranje računovodskih izkazov, revidiranje pravilnosti kakor tudi revidiranje smotrnosti poslovanja. Še posebej pomembne so slednje, ker vključujejo ugotavljanje stanja okolja, spoštovanja nacionalne in mednarodne okoljske zakonodaje ter sporazumov, ugotavljanje gospodarnosti, uspešnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev pri izvajanju okoljske politike ter revidiranje učinkovitosti vzpostavljanja in delovanja sistemov okoljskega ravnanja (Environmental Management System – EMS)¹ porabnikov javnih sredstev. VRI načrtujejo, izvajajo in poročajo o opravljenih okoljskih revizijah v skladu z mednarodnimi revizijskimi standardi INTOSAI. Za bolj učinkovito izvajanje teh revizij je delovna skupina za okoljsko revidiranje pri INTOSAI sprejela naslednje smernice, s poudarkom na specifikah izvajanja okoljskih revizij:

• Environmental Audit and Regularity Auditing (2004),
• Sustainable Development: The Role of Supreme Audit Institutions (2004),
• Guidance on Conducting Audits of Activities with an Environmental Perspective (2001),
• The Audit of International Environmental Accords (2001) in
• How SAIs May Co-operate on the Audit of International Environmental Accords (1998).

VRI izvajajo okoljske revizije predvsem na naslednjih področjih:

• ravnanje z vsemi vrstami odpadkov,
• varovanje kvalitete voda, tal in zraka ter podnebne spremembe,
• ohranjanje in zaščita biotske raznovrstnosti,
• obvladovanje vplivov škodljivih posledic okolja na zdravje ljudi ter
• zagotavljanje trajnostnega razvoja.

Delovna skupina za okoljsko revidiranje pri INTOSAI je izvedla več anket med VRI (leta 1993, 1996, 2000, 2003 in 2006) o vsebini, vrstah in načinu izvajanja okoljskih revizij. Med letoma 2000 in 2003 so bile med VRI najpogostejše revizije notranjega upravljanja z okoljem v javnem sektorju, ravnanja z vodami (na primer zagotavljanja preskrbe z zdravstveno neoporečno pitno vodo, izvajanja ukrepov za zagotavljanje ustrezne kvalitete vode rek, jezer in morij) in ravnanja z odpadki. Med izvedenimi okoljskimi revizijami je bilo izvedenih največ revizij, ki so kombinacija revizije pravilnosti in smotrnosti. Največ okoljskih revizij smotrnosti se je nanašalo na oceno učinkovitosti vladnega nadzora spoštovanja okoljske zakonodaje, oceno učinkovitosti in uspešnosti izvajanja vladnih okoljskih programov ter oceno učinkovitosti in uspešnosti sistemov okoljskega ravnanja (EMS).  Glede na dejstvo, da se okoljski problemi ne končajo z državnimi mejami, so VRI spoznale pomembnost mednarodnega sodelovanja pri izvajanju okoljskih revizij. Obravnavanje istovrstnega okoljskega problema v več državah omogoča boljšo primerjalno presojanje učinkovitosti in uspešnosti delovanja revidiranih oseb v posamezni državi pri reševanju tega problema.   

¹ Sisteme okoljskega ravnanja predstavljata na primer standard ISO 14001 in EMAS (Eco-Management and Audit Scheme).

Kako računsko sodišče izvaja okoljske revizije?

Z vstopom Slovenije v Evropsko unijo, s pristopom k izvajanju mednarodnih sporazumov na področju varovanja okolja, z vključevanjem načel zagotavljanja okoljskih ravnovesij in udejanjanja koncepta trajnostnega razvoja kot temeljnih razvojnih ciljev v Strategijo razvoja Slovenije za obdobje od leta 2006 do leta 2013 ter v druge strateške razvojne dokumente, se je zavest za skrb za okolje v Sloveniji močno povečala, posledično pa tudi pomen uvajanja okoljskih revizij v delovno področje računskega sodišča. Načrtovano je, da bodo te revizije postale del njegovih rednih aktivnosti. Računsko sodišče izvaja okoljske revizije na podlagi Zakona o računskem sodišču, Poslovnika o računskem sodišču, mednarodnih revizijskih standardov INTOSAI, Evropskih smernic za izvajanje mednarodnih revizijskih standardov INTOSAI ter smernic okoljskega revidiranja, ki jih je sprejela delovna skupina za okoljsko revidiranje pri INTOSAI. Računsko sodišče je aktivni član delovne skupine za okoljsko revidiranje pri EUROSAI in INTOSAI.

Med revidirane osebe sodijo predvsem Ministrstvo za okolje in prostor in Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, kot nosilca priprave in spremljanja izvajanja okoljske politike, kakor tudi izvajalci gospodarskih in negospodarskih javnih služb s področja varstva okolja kot ključni izvajalci mehanizmov sprejete okoljske politike in vladnih okoljskih programov. Do sedaj so bile opravljene štiri okoljske revizije pravilnosti in smotrnosti poslovanja revidiranih oseb pri izvajanju okoljske zakonodaje in politike, v katerih je bilo obravnavano ravnanje s komunalnimi odpadki, izvajanje okoljske politike na področju varovanja kvalitete voda ter ohranjanja in zaščite biotske raznovrstnosti. Pri dveh revizijah pravilnosti in smotrnosti izvedbe investicij prometne infrastrukture je bil kot predmet revizije obravnavan tudi okoljski vidik izvedbe obeh investicij. 

Računsko sodišče je po letu 2005 izvedlo dve mednarodni okoljski reviziji. Sodelovalo je z VRI Avstrije, Madžarske in Hrvaške. Pred tem je sodelovalo tudi pri izvedbi paralelne revizije o izvajanju konvencije o sodelovanju in trajnostni uporabi reke Donave ter dveh revizij, ki sta obravnavali okoljski vidik skupne investicije več držav v prometno infrastrukturo.

Pomembnejše izvedene okoljske revizije računskega sodišča: 

• Revizija pravilnosti in smotrnosti ustanavljanja predlaganih regijskih parkov Snežnik in Kočevsko – Kolpa ter izvajanje projektov za ohranitev velikih zveri in gozdov na tem območju 
• Revizija pravilnosti in smotrnosti izvedbe Centra za ravnanje z odpadki Zasavje v Uničnem v Hrastniku od oktobra 2000 do konca leta 2005 
• Revizija smotrnosti odločitve Občine Šmartno pri Litiji za odlaganje odpadkov na odlagališču komunalnih odpadkov Ostri vrh pri Logatcu 
• Revizija pravilnosti in smotrnosti poslovanja Ministrstva za okolje in prostor pri izvajanju okoljske politike od leta 2000 do 2004

Mednarodne okoljske revizije računskega sodišča:

• Revizija ohranjanja in zaščite biotske raznovrstnosti v Narodnem parku Risnjak in na področju predlaganih regijskih parkov Snežnik in Kočevsko Kolpa,
• Revizija varovanja okolja na mejnem območju med Madžarsko, Slovenijo in Avstrijo

Kaj je računsko sodišče ugotovilo in kakšni so učinki izvedenih okoljskih revizij?

Najpomembnejše ugotovitve izvedenih okoljskih revizij so:

• pristojne revidirane osebe niso v načrtovanem času vzpostavile celovitega institucionalnega okvira za varovanje in ohranjanje okolja,
• pristojne revidirane osebe niso pripravile načrtovanih strateških dokumentov za vzpostavitev celovite okoljske politike. Prav tako niso bili pripravljeni strateški dokumenti, ki bi določali cilje, potrebne akcije ter nosilce za njihovo izvedbo ter pričakovane rezultate in učinke za posamezna področja varovanja okolja,
• pristojne revidirane osebe niso pripravile in izvajale usklajenih ukrepov za doseganje načrtovanih okoljskih ciljev, temveč so si bili ukrepi v več primerih nasprotujoči in niso pripomogli k doseganju zastavljenih ciljev,
• v primerih, ko je za izvajanje okoljskih ukrepov odgovornih več institucij, pristojne revidirane osebe niso zagotovile ustrezne koordinacije med temi institucijami in usklajenega izvajanja ter doslednega spremljanja izvajanja okoljskih ukrepov,
• nacionalni in nekateri drugi vladni programi varovanja okolja se niso izvajali v celoti, oziroma niso bili doseženi vsi zastavljeni cilji,
• z nedoslednim izvajanjem načrtovanih okoljskih ukrepov pristojne revidirane institucije ne zagotavljajo pogojev za uresničevanja koncepta trajnostnega razvoja na območjih, kjer je še posebej potrebno zagotoviti varovanje okolja in usklajen razvoj.

Najpomembnejši učinek okoljskih, kakor tudi vseh drugih revizij, ki jih izvaja računsko sodišče, je izvedba popravljalnih ukrepov za odpravo ugotovljenih nepravilnosti in nesmotrnosti. Računsko sodišče je na podlagi ugotovitev izvedenih okoljskih revizij od revidiranih oseb zahtevalo pripravo in sprejem manjkajočih strateških dokumentov, proučitev učinkovitosti dosedanjega izvajanja okoljskih ukrepov in pripravo predloga za njihovo prihodnje usklajeno izvajanje ter pripravo upravljavskih smernic za upravljanje zaščitenih območij. Izvedba popravljalnih ukrepov je najpomembnejši mehanizem, s katerim lahko računsko sodišče prispeva k prihodnjem učinkovitejšem izvajanju okoljske politike in doseganju zastavljenih ciljev.

Kako namerava računsko sodišče izvajati okoljske revizije v prihodnje?

Dobro poznavanje okoljskih problemov in dogajanj, okoljske zakonodaje ter delovanja, odgovornosti in organiziranosti institucij, ki so pristojne za izvajanje okoljske politike na posameznih področjih varovanja okolja, je ključno za pripravo in oblikovanje predlogov prihodnjih okoljskih revizij. Cilj računskega sodišča je izvajati okoljske revizije, ki bodo predstavile in obravnavale poglavitne okoljske probleme v Sloveniji in s katerimi bo mogoče doseči njihovo reševanje in odpravo. 

Na podlagi opravljene analize tveganj pojavljanja in pomembnosti okoljskih dogajanj za posamezna področja varovanja okolja bo računsko sodišče oblikovalo strategijo izvajanja okoljskih revizij in tako zagotovilo kontinuirano revizijsko obravnavo ključnih okoljskih problemov. Poseben poudarek bo namenilo ugotavljanju, ali Slovenija dosega zastavljene cilje mednarodnih okoljskih sporazumov, obravnavi pomembne lokalne okoljske problematike ter ugotavljanju okoljske naravnanosti porabnikov javnih sredstev. Poseben izziv je tudi izvedba revizije uresničevanja koncepta trajnostnega razvoja Slovenije, v katero bo vključeno poslovanje domala vseh sektorjev delovanja države. 

Računsko sodišče bo tudi v prihodnje pri izvedbi okoljskih revizij sodelovalo z drugimi VRI. Tako je mogoče izmenjati revizijske izkušnje za boljšo izvedbo prihodnjih revizij, kakor tudi bolj poglobljeno spoznati različne vidike in problematiko obravnavanja in reševanja okoljskih problemov v drugih državah ter oblikovati in vzpostaviti načela dobre prakse na tem področju.