najdi
  RevizijeAktualnoZnanjeDokumentiMedijiO sodiščuPomoč
Natisni Uvodna stranNačrt spletnega mestaEnglish

O zgodovini revidiranja porabe javnega denarja


Začetki revidiranja porabe javnega denarja segajo daleč v zgodovino, tako v evropski civilizaciji kot tudi v nekaterih neevropskih (Kitajska, Koreja, Japonska). V evropskem civilizacijskem izročilu pa je vsekakor temeljnega pomena atenska ustava iz leta 328 pr.n.š., katere avtorstvo je pripisano Aristotelu, in ki določa posebno desetčlansko revizijsko telo, pristojno in pooblaščeno za revidiranje javnih financ. Revizorji, ki jih je z žrebom imenovala atenska skupščina izmed lastnih članov, so se imenovali logistae, poleg njih pa je bil z žrebom iz vsakega plemena določen po en preglednik računov (euthunus), vsak z dvema asesorjema (paredri). To telo je bilo odgovorno za pregled računov, sprejemalo pa je tudi pritožbe in prijave državljanov o domnevnih zlorabah javnega denarja z navedbami domnevnih osumljencev iz vrst javnih uslužbencev. Kadar je ugotovilo, da je sum zlorabe pooblastil utemeljen, je sporne račune predložilo sodišču, in odločitev sodne porote o vsakem spornem primeru je obveljala kot dokončna. Še posebno pozornost so atenski revizorji namenjali računom in premoženjskemu stanju ljudi, ki so odhajali z javnih funkcij, na katerih bi se bili lahko okoristili z državnim denarjem.

Opisani atenski model revidiranja, ki se je lahko pojavil v okolju razvite grške demokracije, ki je imela za seboj že več stoletno tradicijo, se seveda pozneje v takšni obliki ni obdržal oziroma nadaljeval. Razvoj revidiranja javne porabe od evropskega srednjega veka dalje pa je mogoče razdeliti v tri obdobja.

Za prvo obdobje, ki sega nekako do francoske revolucije 1789. leta, je značilno, da je revizije opravljal pooblaščenec kralja oz. vrhovnega vladarja države. V imenu vladarja in v njegovo dobro je preverjal prihodke in odhodke države. Revizija je bila pravzaprav pomoč vladarju, da bi zbral čim več denarja za vodenje države, vojske, državno administracijo ipd. Iz tega obdobja so predhodniki poznejših računskih sodišč v tedanjih vodilnih zahodnoevropskih monarhijah. V Franciji je iz kraljeve kurije (curia regis) izšla La chambre de comptes, katere pravila je s posebnim odlokom uzakonil Filip V. leta 1320. V Španiji so na kastiljskem dvoru omenjeni vrhovni revizorji leta 1388, leta 1436 pa je bila ustanovljena Casa de cuentos, Filip II. pa je v 16. stoletju ustanovil Tribunal de Contaduria. Na Portugalskem je bila Casa dos contos ustanovljena leta 1385. V Angliji je mesto London vpeljalo funkcijo mestnega revizorja že leta 1299, funkcija vrhovnega revizorja državnih financ se je pojavila leta 1314, njeno vlogo in vpliv pa je utrdila kraljica Elizabeta I. z ustanovitvijo revizijskega telesa Auditors of the Imprest (1559), ki je bilo odgovorno za revidiranje vseh državnih odhodkov. V nemško govorečih deželah so prvo predhodnico za kontrolo porabe javnih sredstev ustanovili leta 1707 na Saškem, leta 1714 pa tudi v Prusiji, imenovala pa se je General Rechenkammer. V habsburški monarhiji so začetki računskega sodišča poznejšega datuma, saj je dvorno računsko zbornico (Rechen-Cammer) ustanovila šele cesarica Marija Terezija leta 1761.

Drugo obdobje razvoja državne revizije sega od francoske revolucije 1789. leta do druge svetovne vojne leta 1939. V tem obdobju je državna revizija dobila novo vlogo: obveščati javnost in vladarja o javnih financah in računovodstvu. Zato se je vse bolj uveljavljal koncept samostojnosti in neodvisnosti revizorjev, njihov položaj pa se je začel utrjevati z zakonskimi normami. Razvoj vrhovnih državnih revizijskih ustanov je sledil uveljavljanju političnega liberalizma ter postopni krepitvi parlamentarne demokracije in pravne države, zato ni naključje, da so se te ustanove prav v tem obdobju povečini preimenovale v računska sodišča. Tako je bilo najprej v Franciji, kjer je narodna skupščina leta 1891 ustanovila računski urad (Bureau de Comptabilité), Napoleon I. pa je leta 1807 državno finančno revizijo reorganiziral v močno centralizirano računsko sodišče (Cour de Comptes), ki se je s takšnim nazivom ohranilo do danes. V Španiji je bilo računsko sodišče (Tribunal Mayor de Cuentas, pozneje Tribunal de Cuentas) ustanovljeno leta 1828, na Portugalskem (Tribunal de contas) leta 1849, v Italiji v času Cavourjeve vlade leta 1862 (La corte dei conti), v Avstro-ogrski pa se je naziv računsko sodišče (Oberster Rechnungshof) uveljavil leta 1866. V Angliji oz. Združenem kraljestvu je šel razvoj nekoliko drugače: leta 1834 je bil ustanovljen vrhovni revizijski urad (Office of the Comptoller General of the Exchequer), pomembne reforme pa so prenesle nadzor nad javnimi financami v pristojnost parlamenta, ki mu je bil dolžan vrhovni revizijski urad o svojem delu enkrat letno poročati. Iz tega obdobja izhaja tudi razlikovanje dveh osnovnih modelov institucionalizacije javne porabe, sodnega in revizijskega. Medtem ko se je prvi razvil v kontinentalni Evropi, pripada drugi anglosaški tradiciji – zato sta tudi imeni sodišče in urad izraz te tradicije, ki se je prenesla tudi drugod po svetu. Razlike med obema modeloma organiziranosti so predvsem v pristojnostih in postopkih sprejemanja odločitev: medtem ko računska sodišča praviloma izrekajo odločbe z izvršilno močjo in delajo v senatih po postopkih, ki so podobni sodnim, vrhovni državni revizijski uradi takšne neposredne izvršilne moči nimajo, praviloma pa delujejo po hierarhičnem sistemu pod vodstvom vrhovnega revizorja.

V tretjem obdobju, tj. obdobju po drugi svetovni vojni, je bil značilen proces ustanavljanja novih vrhovnih revizijskih institucij, katerih samostojnost in neodvisnost zagotavlja ustava. Poleg tega se je spreminjala vsebina revidiranja javne porabe, povečal pa se je tudi krog oseb, ki so bile lahko nadzorovane. Zajel je vse tiste osebe, ki so na kakršen koli način ali namen, tudi v manjšem obsegu, porabljale javni denar. Vrhovne revizijske institucije so preverjanje porabe javnega denarja razširile tako, da niso opravljale samo finančnih revizij (revizije obračunov, računovodskih izkazov), ampak so vse bolj ugotavljale tudi gospodarno rabo javnih sredstev. Vrhovna revizijska institucija je preverjala porabo javnih sredstev pri osebah javnega prava, a tudi pri osebah zasebnega prava.

V tem obdobju je bil že leta 1953 ustanovljen tudi INTOSAI, svetovna zveza vrhovnih revizijskih institucij (s sedmimi regionalnimi 'podzvezami', od katerih pokriva območje Evrope EUROSAI), ki je imela v začetku 34 članic, danes pa jih ima že nad 180. Pomen in vpliv te organizacije na delo posameznih državnih revizijskih ustanov in njihov neodvisni status se je okrepil še zlasti po sprejetju t.i. limske deklaracije na kongresu v Limi (v Peruju) leta 1977, v kateri so določene smernice in cilji, ki so obvezujoči za vse članice – vrhovne revizijske ustanove v posameznih državah. Na ta način so se začele zmanjševati tudi razlike med računskimi sodišči in revizijskimi uradi, saj so začeli v večini vrhovnih revizijskih institucijah prevladovati organizacijski modeli in načini dela, ki so se vse bolj nagibali v smer revizijskih uradov, ne glede na to, da so prvotna poimenovanja teh ustanov v mnogih državah ostala zvesta tradiciji. To velja tudi za Slovenijo.

Nadzor nad javnimi financami in njihovo porabo se v skladu s sprejetimi mednarodnimi smernicami in priporočili ne omejuje več zgolj na preverjanje zakonitosti in pravilnosti porabe javnih sredstev, ampak se vse bolj usmerja v ugotavljanje, ali so posamezni porabniki javna sredstva, ki so jim bila namensko dodeljena, tudi zares gospodarno, učinkovito in uspešno uporabili. Prav revidiranje izvajanja nalog oziroma revidiranje smotrnosti poslovanja postaja pomembna strateška funkcija vrhovnih državnih revizijskih institucij.

V večini industrijsko razvitih dežel je namreč v zadnjih dveh desetletjih silovito naraščal delež javnih izdatkov v bruto domačem proizvodu in se marsikje povzpel že skoraj do njegove polovične vrednosti, dobršen del povečevanja javnih izdatkov pa je omogočil razrast države blaginje. Vendar se je ta na tej točki soočila s krizo in z nujnostjo razmisleka o mejah nadaljnje rasti. Pojavilo se je ključno vprašanje: ali zmanjševati obseg socialnih pravic, krčiti programe zdravstvenega varstva, izobraževanja in sorodnih dejavnosti, ali pa mobilizirati 'notranje rezerve'. Prvo bi pomenilo zmanjševanje kvalitete življenja ali celo civilizacijsko nazadovanje, drugo pa pomeni načrtno prizadevanje po bolj gospodarnem in učinkovitem upravljanju z javnimi sredstvi. Druga strategija ima seveda očitno prednost pred prvo, saj je le s socialno politiko mogoče dosegati socialno integracijo. V njen prid govori tudi dejstvo, da nadaljnje povečevanje javnih izdatkov za državo blaginje samo po sebi ne prinaša rezultatov in napredka: vse manj se pozna na izobraženosti populacije, ne prispeva k zmanjševanju revščine. Torej še zdaleč ne gre le za nujnost zaustavitve nadaljnje rasti javnih izdatkov, ampak predvsem za povečevanje učinkovitosti in uspešnosti vseh javnih organizacij, ki s temi sredstvi razpolagajo, saj je z dobrim gospodarjenjem mogoče z istim obsegom sredstev zagotavljati več bolj kvalitetnih javnih dobrin.

Pomen pojma 'revidiranje' se zaradi tega spreminja in širi: še zdaleč ne gre več le za revidiranje računovodstva oziroma računovodskih izkazov, ampak tudi za revidiranje programov, izvajanja nalog, podatkov, informacijskih sistemov, varovanja okolja, trajnostnega razvoja… S tem postaja revidiranje konstitutivno načelo in temeljna karakteristika družbene organizacije, katere razvejanost 'dobavitelju' finančnih sredstev onemogoča, da bi sam preverjal dejanja njihovega prejemnika. Zaradi vselej prisotne možnosti, da bi slednji ravnal v nasprotju z interesi prvega, temelji njuna relacija na nezaupanju – revidiranje pa je v takšnih okoliščinah tehnologija, ki zaupanje spet vzpostavlja, pogoj za to pa sta revizorjeva strokovnost in neodvisnost.

Ker pa so izvorni 'dobavitelji' javnih sredstev državljani v funkciji davkoplačevalcev, lahko ti z vso pravico terjajo preverjanje odgovornosti vseh tistih, ki jim je upravljanje z javnimi sredstvi zaupano; imajo tudi pravico izvedeti, ali so bile proračunske in programske naloge, ki so bile upravljalcem in uporabnikom javnih sredstev naložene, ustrezno izvedene. Verodostojne in nepristranske informacije o tem jim lahko zagotavlja le neodvisna in strokovno vrhunsko usposobljena revizijska institucija, ki je v tej vlogi nepogrešljiv člen v državnem sistemu in pravnem redu vsake sodobne demokratične države.
Znanje