najdi
  RevizijeAktualnoZnanjeDokumentiMedijiO sodiščuPomoč
Natisni Uvodna stranNačrt spletnega mestaEnglish

Mnenje glede financiranja gospodarskih javnih služb (19. 12. 2012)


Številka: 330-3/2012/40
Datum: 19. 12. 2012


Zadeva: Mnenje glede financiranja gospodarskih javnih služb


Dne 6. 12. 2012 smo prejeli vaše zaprosilo za podajo mnenja glede financiranja gospodarskih javnih služb (v nadaljevanju: GJS), ki jih izvajata javno podjetje Komunala d. o. o., (v nadaljevanju: Komunala) in javno podjetje Vodovod (v nadaljevanju: Vodovod). Sprašujete nas:
  1. Ali mora Mestna občina (v nadaljevanju: MO), ker zaradi zamrznitve ne more zagotoviti cen, ki bi pokrile vse stroške GJS, zagotavljati subvencijo v takšni višini, da je rezultat GJS enak (vsaj) nič? Ali je, če je odgovor na prejšnje vprašanje negativen, MO dolžna pokrivati izgubo? Če sta oba odgovora na obe vprašanji negativna, ali mora izgubo pokriti Komunala in Vodovod, če je temu tako, iz katerega vira?
  2. Kako naj Komunala in Vodovod MO dokazujeta upravičene stroške, če je to pogoj za določitev višine subvencije?
  3. Ali mora Komunala izvajati storitev GJS kolektivne komunalne rabe, če MO ne potrdi predračunske vrednosti in programa del te GJS? Če je odgovor na prvo vprašanje pozitiven, prosite za odgovor, po kakšni višini mora MO financirati dejavnosti te GJS kolektivne komunalne rabe – ali po konkurenčnih cenah ali pa tako, da je rezultat dejavnosti GJS kolektivne komunalne rabe enak (vsaj) nič? Ali kako drugače?
  4. Ali mora MO zagotoviti zadostno višino cene GJS, da bo pokrila vse stroške ali pa mora v nasprotnem primeru subvencionirati ceno ali pokrivati izgubo na ravni GJS oskrbe s toploto iz sistema daljinskega ogrevanja?
  5. Ali je, glede na predviden sistem podeljevanja in financiranja GJS, pogodba, ki nalaga pravni osebi (Komunali), ki ni niti koncedent niti izvajalec GJS čiščenja voda, sploh veljavna oziroma in ali je Komunala dolžna zagotavljati finančne vire za GJS, ki je ni dolžna izvajati?

Pri odgovorih na vaša vprašanja je treba najprej opozoriti, da bi lahko neposredne odgovore na posamezna vprašanja podali šele s preučitvijo pravnih podlag MO oziroma Komunale in Vodovoda pri izvajanju posamezne javne službe in aktov o ustanovitvi obeh javnih podjetij. Zato velja najprej podati pregled postopka oblikovanja cen GJS varstva okolja. Zakon o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju: ZGJS)1 to vprašanje ureja v VI. poglavju – Financiranje izvajalcev gospodarskih javnih služb oziroma predvsem v 59. in 60. členu. Na kakšen način bo javno podjetje pridobivalo prihodke za kritje stroškov izvajanja GJS mora v skladu z 62. členom ZGJS določiti MO z aktom o ustanovitvi javnega podjetja. Pri izvajanju GJS varstva okolja pa se cena v skladu z drugim odstavkom 59. člena ZGJS oblikuje na način in po postopku, ki ga določata zakon ali odlok lokalne skupnosti v skladu z zakonom.

ZVO-1 v tretjem odstavku 149. člena2 določa, da:
»Minister podrobneje predpiše:
1. vrste nalog, ki se izvajajo v okviru javnih služb iz prvega odstavka tega člena,
2. metodologijo za oblikovanje cen, oskrbovalne standarde in tehnične, vzdrževalne, organizacijske ter druge ukrepe in normative za opravljanje javnih služb iz prvega odstavka tega člena.«

Oblikovanje cen oziroma tarifnih sistemov za zaračunavanje gospodarskih javnih služb, bi moralo biti v skladu z 59. Členom ZGJS jasno opredeljeno v zakonu3. Žal lahko ugotovimo, da Zakon o varstvu okolja ne vsebuje nobene ureditve glede tarifnih sistemov. Tudi vsi podzakonski akti so bili do sedaj pomanjkljivi, prav tako je glede odločitev občin o oblikovanju cene pomanjkljiva zadnja Uredba o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih GJS varstva okolja (v nadaljevanju: Uredba)4. Uredba sicer jasno razmejuje med potrjeno ceno in subvencijo, vendar ureja le obveznosti izvajalca GJS glede priprave elaborata, ne pa tudi ravnanja občin pri potrjevanju cen.

Še večjo nejasnost pa so na področju financiranja GJS varstva okolja vnesle številne omejitve cen storitev teh GJS, ki so temeljile na določbah Zakona o kontroli cen. Kljub poviševanju standardov izvajanja GJS, se cene niso povečevale, koga pa bremenijo posledice višjih stroškov izvajanja GJS, ali državo ki cene omejuje ali občine, ki morajo zagotavljati GJS, pa predpisi niso določili. Vsekakor upravičeni stroškov izvajanja GJS ne bi smeli biti v breme izvajalca GJS, ki nima nobenega drugega vira za pokrivanje teh stroškov kot cene ali subvencije občin.

Pri odgovoru na vaša vprašanja je pomemben tudi 26. člen ZGJS, ki med ustanoviteljske pravice (v bistvu gre za regulatorne pravice) uvršča tako odločanje o posebnih pogojih za izvajanje dejavnosti ter zagotavljanje in uporabo javnih dobrin kot tudi o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin. Zato so ob pomanjkanju ustreznih določb v predpisih državne ravni pomembni predvsem odloki občin, ki urejajo delovanje javnega podjetja.

Kljub temu velja opozoriti, da je pri financiranju GJS potrebno upoštevati tudi določbe evropskih predpisov, ki so del pravnega reda Republike Slovenije, in sicer predvsem glede omejitve nadomestila5 za izvajanje GJS navzgor. Pravila za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve ali storitve splošnega gospodarskega pomena (SSGP), ali t. i. "pravila Altmark6" v Sklepu Komisije z dne 20. 12. 20117, zaradi določenega vrednostnega praga za obvezno priglasitev Komisiji (nad 15 milijonov evrov) zajemajo večino dodeljenih nadomestil8 za izvajanje storitev GJS na lokalnem nivoju. Po Sklepu Komisije (v 6. členu), ki ureja nadzor nad prekomernimi nadomestili, države članice zagotovijo, da nadomestilo, dodeljeno za opravljanje SSGP (ali storitev GJS), izpolnjuje zahteve iz tega sklepa in zlasti da podjetje ne prejme prekomernega nadomestila za izvajanje storitev GJS. V drugem odstavku 6. člen Sklepa Komisije določa: »Če je podjetje prejelo nadomestilo, višje od zneska, ki je nujen za pokrivanje stroškov, nastalih pri izpolnjevanju obveznosti javnih storitev (vključno z zmernim dobičkom, država članica od podjetja zahteva povračilo vseh prejetih prekomernih nadomestil. Merila za izračun nadomestila se posodobijo za v prihodnje. Kadar znesek prekomernega nadomestila ne presega 10 % zneska povprečnega letnega nadomestila, se tako prekomerno nadomestilo lahko prenese v naslednje obdobje in odšteje od zneska nadomestila za tisto obdobje.«

Odgovori na vaša vprašanja so torej takšni:

ad. 1
MO bi bila po našem mnenju smiselno dolžna v sklopu odobritve predloga za oblikovanje cen posamezne GJS odločiti o upravičeni ceni, torej nadomestilu, ki pokriva upravičene stroške izvajanja GJS povečane za zmeren donos, primeren za panogo. V kolikor bi občina želela zmanjšati ceno za določene kategorije uporabnikov, bi lahko zagotavljala subvencijo k upravičeni ceni s posebnim sklepom, kot to določa 59. člen ZGJS. Zaračunana cena bi bila torej za vnaprej odobren znesek subvencije manjša od potrjene upravičene cene. Vendar velja opozoriti na 10. člen ZVO-1, ki z določitvijo načela »povzročitelj plača« ne dopušča subvencij, zato so bile te upravičene zgolj v času veljavnosti ukrepov po Zakonu o kontroli cen.

MO ni dolžna zagotavljati subvencije v višini, ki bi zagotavljala ničelni poslovni izid, saj tak pristop ne ločuje med upravičenimi in neupravičenimi stroški izvajanja GJS in lahko povzroči nastanek nedovoljene državne pomoči.

Če Komunala ali Vodovod zaradi nezagotavljanja zadostnih virov financiranja ustvarita izgubo, jo je mogoče pokriti na več načinov, kot to določa Zakon o gospodarskih družbah. Izguba se tako lahko najprej krije iz sredstev družbe (če je to mogoče) in šele nato se občina odloči, ali bo izgubo pokrila ali ne. Predpisi ne določajo obveznega kritja izgube s strani občine. V primeru nepokrivanja izgube lahko družba pride v položaj, ko bo morala uprava družbe ravnati v skladu z Zakonom o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju9.

ad. 2
V odsotnosti standardov in normativov, ki bi jih moral sprejeti minister v skladu s tretjim odstavkom 3. člena ZGJS in 149. členom ZVO-1, bi morala MO določiti ustrezne normative za upravičene stroške izvajanja posamezne GJS. V kolikor teh ni, bi veljalo za ustrezne normative uporabiti potrjen načrt poslovanja Komunale in Vodovoda za posamezno leto.

Pri tem pa velja posebej opozoriti na tveganje dodelitve nedovoljene državne pomoči, ki lahko nastane ne glede na način oziroma akt, s katerim se določijo normativi. Zato je treba nadomestilo v primerih, ko izvajalec ni izbran v skladu s postopkom oddaje javnih naročil, ki naj bi omogočil izbiro ponudnika, sposobnega, da te storitve zagotovi po najnižjih stroških, določiti na podlagi analize stroškov, ki bi nastali v povprečnem dobro vodenem in ustrezno opremljenem podjetju, pri tem pa seveda upoštevati značilnosti izvajanja javne službe na območju MO.

ad. 3
Pri določanju cen kolektivne komunalne rabe je treba ponovno opozoriti, da izvajalec GJS sicer občini predloži svoj predlog cen za izvajanje GJS, vendar je v skladu z 26. Členom ZGJS MO tista, ki določi cene za izvajanje GJS. Prav tako je MO tista, ki določa pogoje za izvajanje GJS in obveznosti javnega podjetja pri izvajanju teh nalog. V kolikor bo morebitna neustrezna določitev cen povzročala izgubo, potem bo posledice v vsakem primeru nosila MO kot lastnica podjetja, izguba pa se bo pokrivala tako kot že navedeno v prvem odgovoru. Pri tem mora predvsem paziti, da ne oškoduje morebitnih drugih družbenikov, ki pa jih v primeru Komunale ni. Opozoriti pa je treba, da z vidika pravil o državnih pomočeh, cene izvajalca GJS ne smejo presegati konkurenčnih cen na trgu, lahko so le enake ali nižje. Taka ureditev izhaja iz predpostavke, da v kolikor javno podjetje ni sposobno izvajati GJS po takih cenah, je za občino namreč smotrneje oddati koncesijo za izvajanje GJS, kar za projekte večjih vrednosti določa tudi 8. člen Zakona o javno-zasebnih partnerstvih. Vsekakor pa ni upravičeno financirati javnega podjetja tako, da se mu pokrije vse, tudi morebitne neupravičene stroške.

ad. 4
Daljinsko ogrevanje se izvaja kot izbirna lokalna gospodarska javna služba, pod zakonsko določenimi pogoji pa se lahko izvaja tudi kot tržna dejavnost oskrbe končnih odjemalcev. Daljinsko ogrevanje je distribucija in dobava toplote ali hladu iz omrežij za distribucijo, ki se uporablja za ogrevanje ali hlajenje prostorov ter za pripravo sanitarne vode. Za opravljanje energetske dejavnosti proizvodnje toplote za daljinsko ogrevanje s skupno instalirano toplotno močjo nad 1 MW, ki je namenjena nadaljnji prodaji, in za distribucijo toplote za daljinsko ogrevanje je potrebno pridobiti licenco, ki jo izda agencija in to dejavnost obvezno določiti kot gospodarsko javno službo ter urediti z občinskimi odloki.
Javna agencija za energijo Republike Slovenije na področju oskrbe z daljinsko toploto izvaja tudi naslednje naloge:
  • izdaja splošne akte za izvajanje javnih pooblastil o:
    • metodologiji za določitev splošnih pogojev za dobavo in odjem toplote iz distribucijskega omrežja in
    • metodologiji za pripravo tarifnih sistemov za dobavo in odjem toplote iz distribucijskega omrežja.

Tako je na podlagi zakonskega pooblastila izdala tudi Uredbo o oblikovanju cen proizvodnje in distribucije pare in tople vode za namene daljinskega ogrevanja za tarifne odjemalce10, po kateri mora izvajalec te dejavnosti za oskrbo tarifnih odjemalcev ob prvi določitvi cene pridobiti soglasje občine in ministrstva, nato pa o obveznih spremembah cene le obveščati ministrstvo. Kakšne pristojnosti ima občina pri potrjevanju teh cen je zato odvisno od vsebine aktov MO, ki urejajo izvajanje te dejavnosti. Smiselno pa podobne kot pri GJS varstva okolja.

Odgovora glede obratovalne podpore ni mogoče podati, ne da bi z izvedbo revizije vpogledali v konkretne dokumente, povezane z izvajanjem te GJS v Mestni občini Murska Sobota.

ad. 5
Pri odgovoru na to vprašanje predpostavljam, da odlok MO, ki določa izvajanje GJS čiščenja odpadne vode določa, da to GJS izvaja koncesionar (Petrol) in ne Komunala. Z vidika Komunale v tem delu torej ne gre za izvajanje GJS, temveč kot podizvajalec izvaja drugo (zanjo tržno) dejavnost za potrebe koncesionarja. V kolikor občina v aktu o ustanovitvi ni določila omejitev glede izvajanja dejavnosti, ki niso GJS, Komunala lahko izvaja tudi druge dejavnosti. Seveda pa se za financiranje drugih dejavnosti ne smejo porabljati sredstva pridobljena z izvajanjem GJS, saj bi šlo v tem primeru za nenamensko porabo sredstev GJS. Komunala lahko druge dejavnosti tako izvaja le na način, da z njimi ne ustvarja izgube, temveč posluje vsaj z ničelnim, če že ne s pozitivnim rezultatom.

Podoben primer je Računsko sodišče obravnavalo že v revizijskem poročilu o pravilnosti in smotrnosti podelitve koncesije za izgradnjo centralne čistilne naprave v Mariboru in izvajanje gospodarske javne službe čiščenja odpadnih voda v obdobju od odločitve za podelitev koncesije do konca leta 2005 pri Mestni občini Maribor11 v točki 2.2.4.



---------------------
1 Uradni list RS, št. 32/93.
2 Podobno tudi tretji odstavek 3. člena ZGJS.
3 Tako tudi Ustavno sodišče v odločitvi U-I-257/09, ki obravnava primerljiv primer oblikovanja tarifnega sistema v Energetskem zakonu.
4 Uradni list RS, št. 87/12.
5 Cena GJS povečana za morebitne subvencije iz proračuna države ali občine.
6 Sodba v zadevi C-280/00 z dne 24. 7. 2003, ki določa naslednje pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da nadomestilo za javne storitve ne šteje za državno pomoč: (1) podjetje mora dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene, (2) merila, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, je treba določiti vnaprej na pregleden in objektiven način, (3) nadomestilo ne sme presegati zneska, potrebnega za pokrivanje vseh ali nekaterih stroškov, ki nastanejo zaradi izpolnjevanja obveznosti javnih storitev, ob upoštevanju ustreznih prejemkov in zmernega dobička in (4) če podjetje ni izbrano v skladu s postopkom oddaje javnih naročil, ki naj bi omogočil izbiro ponudnika, sposobnega, da te storitve zagotovi po najnižjih stroških, je treba stopnjo potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi nastali v povprečnem dobro vodenem in ustrezno opremljenem podjetju.
7 UL L7 z dne 11. 1. 2012, ki je nadomestil Odločbo Komisije z dne 28. 11. 2005 (UL L 312 z dne 29. 11. 2005), ki določa pogoje za presojo združljivosti državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve z drugim odstavkom 106. člena Pogodbe o delovanju Unije, ki je Komisiji ni treba priglasiti.
8 Nadomestilo za opravljanje javne službe pomeni vsako korist, zlasti finančno, ki jo pristojni organ neposredno ali posredno dodeli iz javnih sredstev. Poleg nadomestil iz proračuna države/občine se za nadomestilo iz javnih sredstev šteje tudi prihodek od prodaje storitev GJS na podlagi regulirane cene GJS, ki jo kot obvezno plačilo uporabnika storitev GJS določajo državni/občinski predpisi.
9 Uradni list RS, št. 126/07, 40/09, 59/09, 52/10 in 26/11.
10 Uradni list RS, št. 28/12.
11 1209-9/2005-30 z dne 12. 6. 2007.
Znanje