najdi
  RevizijeAktualnoZnanjeDokumentiMedijiO sodiščuPomoč
Natisni Uvodna stranNačrt spletnega mestaEnglish

Izvedba javnega razpisa v zvezi z obnovo gasilskega doma PGD (12. 12. 2012)


Številka: 333-29/2012/8
Datum: 12. 12. 2012


Zadeva: Vprašanje glede izvedbe javnega razpisa v zvezi z obnovo gasilskega doma PGD


Dne 24. 10. 2012 smo prejeli vaše zaprosilo za strokovno mnenje, v katerem navajate, da so Prostovoljno gasilsko društvo (v nadaljevanju: PGD) ustanovile fizične osebe (večinoma krajani) za prostovoljno zagotavljanje nalog varstva pred požari v vaši krajevni skupnosti. PGD ima z Občino X podpisano pogodbo o izvajanju javne gasilske službe (poleg PGD ima pogodbo podpisano še 12 drugih gasilskih društev). V letu 2013 boste začeli obnavljati gasilski dom. Finančno boste predvidoma 1/3 sredstev za obnovo zagotovili z lastnimi sredstvi PGD, 2/3 sredstev pa bo zagotovila Občina X, ki vam bo pri obnovi pomagala z naslednjimi zneski (ostala sredstva boste zbrali sami):
  • leto 2013: 85.000 evrov,
  • leto 2014: 70.000 evrov,
  • leto 2015: 87.700 evrov.

Zanima vas, ali morate za obnovo gasilskega doma izvajalca del izbrati z javnim razpisom ali pa lahko izvajalca izberete z najmanj tremi zbranimi ponudbami, med katerimi boste izbrali najugodnejšega ponudnika.

Zatem smo dne 24. 10. 2012 od vas prejeli še dodatno obrazložitev, zakaj je prišlo do pomislekov glede izvedbe javnega razpisa. Pojasnjujete, da je PGD pravna oseba zasebnega prava in ima status društva, ki deluje v javnem interesu, iz 2. a člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06, 16/08, 19/10 in 18/11; v nadaljevanju: ZJN-2) – verjetno ste imeli v mislih 3. člen, ki se nanaša na status naročnika – pa ne morete nedvoumno razbrati, ali je PGD opredeljeno kot javni naročnik in »je s tem obvezno urediti javno naročilo (odprti postopek)«, saj po vašem mnenju niso v celoti izpolnjeni vsi pogoji, ki jih ZJN-2 navaja, in sicer:
  • PGD so ustanovili občani in ne subjekti, ki so navedeni v zakonu (država, samoupravna lokalna skupnost ali druga oseba, ki je opredeljena kot javni naročnik);
  • PGD je ustanovljeno za zadovoljevanje potreb v javnem interesu in ne za opravljanje pridobitne dejavnosti.

V zaključku poudarjate, da se zavedate, da mora biti poslovanje PGD transparentno in pregledno, dodeljena sredstva pa morajo biti porabljena namensko. Pričakujete nedvoumen odgovor, ali je PGD po ZJN-2 opredeljeno kot javni naročnik, ali pa ZJN-2 PGD izrecno ne zavezuje oziroma ne uvršča na seznam javnih naročnikov. V primeru, da PGD ni zavezano k izvedbi javnega razpisa, bi za postopek uporabili zbiranje ponudb in podpis pogodbe z najugodnejšim ponudnikom.

Glede na vaše navedbe v zaprosilu vam podajamo naslednji odgovor:

Računsko sodišče se v do sedaj opravljenih revizijah še ni opredelilo do zastavljenega vprašanja, zato podajam mnenje o zastavljenem javnofinančnem vprašanju na podlagi 21. člena ZRacS-1 ter 46. člena Poslovnika Računskega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 91/01) kot svoje osebno strokovno mnenje, ki ne zavezuje Računskega sodišča.

Vaše vprašanje je v konkretnem primeru potrebno obravnavati iz treh vidikov.

1)
Vaše vprašanje je v konkretnem primeru potrebno najprej obravnavati z vidika določbe relevantnega zakona s področja javnega naročanja, ki določa, kdo so naročniki po zakonu (status naročnika), ki morajo posledično pri nakupih blaga, naročanju storitev in gradenj postopati v skladu s tem zakonom. Upoštevajoč vaše navedbe v zaprosilu, razumem, da je glede morebitnega statusa PGD kot naročnika pomemben ZJN-2 in ne Zakon o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/06, 16/08, 19/10 in 43/11), saj naj PGD ne bi opravljalo t. i. infrastrukturnih dejavnosti, t. j. dejavnosti na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev.

Prvi odstavek 3. člena ZJN-2 (v kontekstu uporabe celotnega ZJN-2 opozarjam na novelo ZJN-2 – Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju – ZJN-2D (Uradni list RS, št. 90/12) –, ki začne veljati 30. 12. 2012 in ki sicer v samo določbo 3. člena ZJN-2 ne posega, je pa splošno pomembna za izvedbo postopkov javnega naročanja oziroma naročil, saj vnaša kar nekaj sprememb) določa v zadnji alineji (PGD naj namreč ne bi sodilo med naročnike po predhodnih treh alinejah citirane določbe), da so naročniki po ZJN-2 druge osebe javnega prava. Drugi odstavek 3. člena ZJN-2 določa, da je oseba javnega prava po ZJN-2 vsaka oseba:

a) ki je ustanovljena za opravljanje dejavnosti, ki so v splošnem interesu in ki nimajo industrijskega ali poslovnega značaja,
b) ki je pravna oseba in
c) je v višini več kot 50% financirana iz sredstev organov Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prava ali ti organi opravljajo nadzor nad poslovanjem take osebe ali ki imajo upravljavski ali nadzorni odbor, katerega več kakor polovico članov imenujejo organi Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali druge osebe javnega prava.

Navedeni pogoji za pridobitev statusa osebe javnega prava morajo biti izpolnjeni kumulativno (pri čemer so v pogoju pod točko c) navedene določbe zajeti trije t. i. alternativni podpogoji).


Izpolnitev / neizpolnitev pogoja po točki a) drugega odstavka 3. člena ZJN-2

V skladu z 2. členom Zakona o gasilstvu (Uradni list RS, št. 71/93, 28/00 in 91/05; v nadaljevanju: ZGas) je gasilstvo obvezna lokalna javna služba, katere trajno in nemoteno opravljanje zagotavljajo občine in država. Gasilstvo je humanitarna dejavnost, ki se opravlja v javnem interesu. Izvajanje gašenja, zaščite, reševanja in drugih operativnih nalog, ki jih izvaja gasilstvo ob nesrečah, je za prizadete in ogrožene brezplačno, razen če z ZGas ni določeno drugače.

5. člen ZGas določa v 15. točki, da so gasilske organizacije prostovoljna gasilska društva in njihove enote, gasilske zveze, poklicne gasilske enote, organizirane kot javni zavodi, režijski obrati ali druge organizacijske oblike, ki poklicno opravljajo gasilsko službo. V skladu s 16. točko 5. člena ZGas je prostovoljno gasilsko društvo humanitarna organizacija, v kateri fizične osebe prostovoljno delujejo in opravljajo naloge na področju gasilstva, varstva pred požarom in drugimi nesrečami ter opravljajo druge dejavnosti, ki so pomembne za razvoj in delovanje gasilstva. Člani prostovoljnega gasilskega društva so v skladu s citirano določbo lahko tudi pravne osebe, če tako določa zakon.

20. člen (prostovoljno gasilsko društvo) ZGas določa, da občani na podlagi ocene požarnih in drugih nevarnosti ustanovijo PGD, ki opravlja predvsem naslednje naloge:
1. preventivne naloge varstva pred požarom ter druge preventivne naloge na področju varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami;
2. izvajanje zaščite, reševanja in pomoči ob požarih, naravnih in drugih nesrečah;
3. vzgoja gasilske mladine;
4. pomoč občanom na področju varstva pred požarom;
5. druge naloge v zvezi z organizacijo in razvojem gasilstva.

35. člen (pridobitev statusa s posebnim zakonom) Zakona o društvih (Uradni list RS, št. 61/06, 58/09 in 39/11; v nadaljevanju: ZDru-1) določa, da če je društvu s posebnim zakonom ali na podlagi posebnega zakona, zaradi njegove splošno koristne dejavnosti, priznan poseben status ali je določeno, da je njegova dejavnost humanitarne narave, ali mu zakon na drug način neposredno ureja opravljanje in financiranje dejavnosti, ki je v javnem interesu, se šteje, da je tako društvo društvo v javnem interesu na podlagi tega zakona.

Glede na vse navedeno menim, da je PGD ustanovljeno za opravljanje dejavnosti, ki so v splošnem interesu in ki nimajo industrijskega ali poslovnega značaja (do podobnega zaključka pridete tudi sami s tem, ko navajate Ustanovljeni smo za zadovoljevanje potreb v javnem interesu in ne za opravljanje pridobitne dejavnosti), zato ocenjujem, da naj bi bil pogoj po točki a) drugega odstavka 3. člena ZJN-2 izpolnjen.

Izpolnitev / neizpolnitev pogoja po točki b) drugega odstavka 3. člena ZJN-2

V skladu s prvim odstavkom 5. člena ZDru-1 je društvo pravna oseba zasebnega prava.

PGD je društvo, torej je pravna oseba zasebnega prava (ki sicer deluje v javnem interesu).

Glede na navedeno menim, da naj bi bil pogoj po točki b) drugega odstavka 3. člena ZJN-2 izpolnjen.

Izpolnitev / neizpolnitev pogoja po točki c) drugega odstavka 3. člena ZJN-2

Za izpolnitev navedenega pogoja mora biti PGD financirano v višini več kot 50% iz sredstev organov Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prava ali pa morajo ti organi opravljati nadzor nad poslovanjem take osebe (PGD) ali pa, da ima taka oseba (PGD) upravljavski ali nadzorni odbor, katerega več kakor polovico članov imenujejo organi Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali druge osebe javnega prava. Tretji pogoj (po točki »c« drugega odstavka 3. člena ZJN-2), ki mora biti izpolnjen, zajema torej t. i. alternativne podpogoje, od katerih izpolnitev vsaj enega zadostuje, da je izpolnjen ta (tretji) pogoj. T. i. podpogoji po točki c) drugega odstavka 3. člena ZJN-2 so:
  • da je oseba v višini več kot 50% financirana iz sredstev organov Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prava, ali
  • da ti organi opravljajo nadzor nad poslovanjem take osebe, ali
  • da ima taka oseba upravljavski ali nadzorni odbor, katerega več kakor polovico članov imenujejo organi Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali druge osebe javnega prava.

V povezavi s t. i. podpogojem po prvi alineji gre zlasti opozoriti na naslednje:
  • prvi odstavek 11a. člena (opravljanje javne gasilske službe) ZGas med drugim določa, da prostovoljne gasilske enote opravljajo javno gasilsko službo skladno z ZGas, če jih neposredno določi pristojni občinski organ in če z gasilskimi organizacijami, v katerih delujejo te gasilske enote, občina neposredno sklene pogodbo o opravljanju javne gasilske službe (kot sami navajate, ima PGD z Občino X podpisano pogodbo o izvajanju javne gasilske službe – poleg PGD ima pogodbo podpisano še 12 drugih gasilskih društev); nadalje citirana določba določa, da je za opravljanje javne gasilske službe v skladu z ZGas lahko določena le tista prostovoljna gasilska enota, ki se preko gasilskih zvez povezuje v Gasilsko zvezo Slovenije;
  • četrti odstavek 11a. člena ZGas določa:
    »(4) V pogodbi o opravljanju javne gasilske službe se za gasilske enote prostovoljnih gasilskih društev določijo sredstva, ki jih zagotavlja pristojni občinski organ za opravljanje javne gasilske službe, zlasti za izvajanje intervencij, usposabljanje, plačevanje zdravstvenih pregledov, zavarovanja za primer poškodbe pri delu ali poklicne bolezni ter za druge pravice iz delovnega razmerja oziroma pravice, ki jih ta zakon določa za operativne gasilce, ter sredstva, ki jih občina namenja za usposabljanje gasilske mladine in druge društvene dejavnosti.«;
    44. člen (financiranje gasilstva) ZGas določa med drugim:
    »(1) Dejavnosti gasilskih enot se financirajo iz:
    1. proračuna Republike Slovenije in občine;
    2. sredstev zavarovalnic in gospodarskih družb;
    3. dohodkov iz lastnih dejavnosti;
    4. prispevkov, daril in volil fizičnih in pravnih oseb.
    (2) V skladu s tem zakonom se financirajo iz virov iz prejšnjega odstavka tudi dejavnosti gasilskih društev in zvez, ki so pomembne za razvoj gasilstva.«;
    - pri virih financiranja ne gre le za vprašanje financiranja npr. obnove / izgradnje gasilskega doma (ali pa npr. nakupa gasilskega vozila), temveč za (širše) vprašanje celotnega financiranja PGD;
    - v kolikor torej t. i. javno-finančna sredstva (sredstva organov Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prava), ki so namenjena financiranju PGD, presežejo v skupnem seštevku vrednost 50% celotnega financiranja PGD, naj bi bil torej predmetni podpogoj načeloma izpolnjen (s tem pa posledično tudi pogoj po točki »c« drugega odstavka 3. člena ZJN-2).

Ne glede na zapisano pa gre poudariti, da v konkretnem primeru (PGD) načeloma ni mogoče zaključiti, ali je kateri od treh t. i. alternativnih podpogojev izpolnjen (kar posledično zadostuje za izpolnitev pogoja po točki »c« drugega odstavka 3. člena ZJN-2) ali ne.

Glede na vse navedeno menim, da naj bi PGD imelo status naročnika v smislu prvega in drugega odstavka 3. člena ZJN-2 in naj bi bilo kot tako zavezano pri naročanju blaga, storitev in gradenj spoštovati pravila ZJN-2 (tudi npr. v primeru obnove gasilskega doma ipd.), v kolikor je izpolnjen tudi pogoj v smislu točke c) drugega odstavka 3. člena ZJN-2.

Na koncu bi vas v zvezi s statusom PGD kot naročnika v smislu predpisov o javnem naročanju želel opozoriti na določbo petega odstavka 3. člena ZJN-2, ki določa:

»(5) V primeru dvoma, ali določen subjekt izpolnjuje pogoje, ki opredeljujejo naročnika po tem zakonu, lahko subjekt, ki izkaže pravni interes, pri ministrstvu, pristojnemu za finance, v pisni obliki poda predlog za ugotovitev statusa naročnika. Če se z odločitvijo ministrstva, pristojnega za finance, subjekt ne strinja, o tem odloči vlada. Pravila in postopek za ugotavljanje statusa naročnika določi vlada z uredbo.«.

Upoštevajoč citirano določbo vas v zvezi s statusom PGD kot naročnika po predpisih o javnem naročanju napotujem, da podate pri ministrstvu, pristojnemu za finance, v pisni obliki predlog za ugotovitev statusa naročnika.

V kolikor ima PGD status naročnika v smislu prvega in drugega odstavka 3. člena ZJN-2, odgovori na vprašanja v nadaljevanju tega osebnega strokovnega mnenja niso potrebni oziroma je odgovor na njih brez pomena, saj je v takem primeru PGD že zaradi svojega statusa naročnika zavezano pri naročanju blaga, storitev in gradenj postopati v skladu z ZJN-2.

2)
Zatem je potrebno vaše vprašanje v konkretnem primeru obravnavati z vidika 13. člena (naročila, ki jih naročnik subvencionira ali sofinancira z več kakor 50% deležem (Oziroma 30% deležem – 30% delež v naslovu citiranega člena ni naveden, je pa pomemben, saj ga omenja vsebina citiranega člena (drugi odstavek).)) ZJN-2, ki zavezuje k ravnanju v skladu z ZJN-2 subjekte v primeru, ko tak subjekt sicer ni naročnik v t. i. statusnem smislu (po 3. členu ZJN-2) in naročnik v smislu ZJN-2 (po definiciji 3. člena ZJN-2) takemu subjektu subvencionira ali sofinancira naročila z več kakor 50% deležem, vendar le, ko gre za naročila določenih vrst gradenj, blaga in storitev nad določenimi vrednostnimi pragovi (prvi odstavek 13. člena ZJN-2 – v tem kontekstu opozarjam na aktualno novelo ZJN-2 – ZJN-2D, ki začne veljati 30. 12. 2012 in bo zneske iz prvega odstavka 13. člena ZJN-2 nekoliko spremenila). Čeprav gre v vašem konkretnem primeru za problematiko obnove gasilskega doma, pa velja vendarle omeniti tudi drugi odstavek 13. člena ZJN-2, ki zavezuje k ravnanju v skladu z ZJN-2 društva ali zavode, s tem ko določa, da se ZJN-2 uporablja tudi za oddajo naročil blaga, ki jih naročnik v smislu ZJN-2 (po definiciji 3. člena ZJN-2) sofinancira tem društvom ali zavodom z več kakor 30% deležem, če je ocenjena vrednost blaga brez DDV enaka ali večja od 40.000 evrov.

V vašem primeru bi po mojem mnenju lahko šlo za določene položaje po citiranem členu, ki bi lahko iz tega naslova predstavljali obveznost ravnanja PGD v skladu z ZJN-2 pri naročanju.

3)
Vaše vprašanje je v konkretnem primeru nazadnje potrebno obravnavati še z vidika pogodbe o opravljanju javne gasilske službe in pogodbe o dodelitvi sredstev iz občinskega proračuna za delovaje PGD (arg. prvi in četrti odstavek 11a. člena ZGas, 44. člen ZGas).

Ker je občina na podlagi Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 109/08, 49/09 in 107/10; v nadaljevanju: ZJF) dolžna skrbeti za učinkovito in gospodarno porabo proračunskih sredstev (tretji odstavek 2. člena ZJF), v takih pogodbah od prejemnika proračunskih sredstev lahko tudi zahteva, da pri sofinanciranih nakupih / naročilih upošteva ZJN-2, čeprav npr. prejemnik ni naročnik v smislu 3. člena ZJN-2.

Znanje