najdi
  RevizijeAktualnoZnanjeDokumentiMedijiO sodiščuPomoč
Natisni Uvodna stranNačrt spletnega mestaEnglish

Projekt "Izgradnja sončnih elektrarn na javnih objektih" (28. 9. 2010)


Prejeli smo vaše zaprosilo za predhodno mnenje glede možnosti izvedbe projekta izgradnje sončnih elektrarn na javnih objektih. Zaprosilu ste priložili gradivo za Vlado Republike Slovenije št. 360-6/2010/1 z dne 6.9.2010 s številnimi prilogami.

Uvodoma poudarjamo, da Računsko sodišče na podlagi 21. člena Zakona o računskem sodišču1 lahko svetuje uporabnikom javnih sredstev glede javnofinančnih vprašanj, ne more pa se opredeljevati do konkretnih vprašanj, zlasti pa ni pristojno za vnaprejšnje (predhodno) izrekanje mnenja glede posameznih bodočih, nameravanih projektov. Končno mnenje bi lahko podalo le, če bi pri uporabniku javnih sredstev opravilo revizijo konkretnega projekta ali če bi se predhodno že izreklo o projektu z enakimi lastnostmi kot je projekt, v zvezi s katerim prosite za mnenje Računskega sodišča. Zaradi aktualnosti projekta sicer posredujem svoje mnenje, pri čemer sklicujoč se na 46. člen Poslovnika Računskega sodišča Republike Slovenije2 poudarjam, da gre zgolj za osebno strokovno mnenje, ki pa računskega sodišča ne zavezuje.

Za izhodišče povzemamo nekatere ključne elemente projekta, kot jih je mogoče razbrati iz vladnega gradiva in njegovih prilog:
  • zagotovitev brezplačne uporabe vozil BMW za potrebe državnih organov in organov lokalnih skupnosti, s čemer se izboljša vozni park z energetsko učinkovitimi vozili;
  • na takšen način se ustvarijo prihranki za vzdrževanje voznega parka državnih organov in lokalnih skupnosti ter kupnine od prodaje starih avtomobilov;
  • s tako pridobljenimi denarnimi sredstvi se zagotovi financiranje fotovoltaičnih elektrarn na javnih objektih zlasti osnovnih in srednjih šolah;
  • promocija pridobivanja energije iz obnovljivih virov, energetske učinkovitosti ter nizkoogljične družbe,
  • nosilec projekta je Služba Vlade Republike Slovenije za podnebne spremembe (v nadaljevanju: SVPS), pri tem pa sodeluje s posameznimi državnimi organi in organi lokalnih skupnosti;
  • izključni partner projekta je BMW Group iz Nemčije oziroma njena podružnica v Sloveniji (v nadaljevanju: BMW).

Ker gre za prvi primer take oblike partnerstva, se odpirajo vprašanja skladnosti projekta s slovenskim pravnim redom. Temeljno vprašanje je, katera pravila, torej katere predpise je izhajajoč iz narave projekta potrebno uporabiti oziroma ali sploh razmerje, kot izhaja iz predložene dokumentacije, slovenski pravni red ureja.

Ugotavljamo, da je razmerje med SVPS in BMW dvostransko obvezujoče razmerje, saj ima vsaka stran določene obveznosti (BMW mora zagotoviti določeno število vozil za brezplačno uporabo za določeno časovno obdobje, SVPS pa mora v zameno za to zagotoviti postavitev sončnih elektrarn na javnih objektih). Za presojo pravne narave se zdi ključen element brezplačnost uporabe, ki bi sicer lahko napotil na razmišljanje, da gre za obliko donacije, darila. Vendar pa analiza določb Zakona o javnih financah3 (v nadaljevanju: ZJF) to razmišljanje zanika, saj je skladno z 11. točko prvega odstavka 3. člena ZJF donacija namenski neodplačni prihodek, ki ga domača ali tuja pravna ali fizična oseba prispeva za določen namen (npr. darilo, pomoč, volilo, denarna zapuščina). ZJF torej ne predvideva, da bi v zameno za svoj prispevek donator moral prejeti protidajatev ali protistoritev. Ker se v konkretnem primeru SVPS zavezuje v zameno za pridobitev vozil v brezplačno uporabo zagotoviti konkretno protistoritev, torej ne moremo govoriti o donatorstvu. Drugega podobnega pravnega razmerja pa ZJF ne ureja.

Možnost brezplačne pridobitve določenega premoženja v last države ali lokalne skupnosti sicer ureja Zakon o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin4, ki v 18. členu ureja brezplačno pridobivanje nepremičnega premoženja v last in določa, da se nepremično premoženje lahko pridobi brezplačno, razen če bi takšna pridobitev povzročila večje stroške ali če bi bilo lastništvo povezano s pogoji, ki bi povzročili nesorazmerne obveznosti za državo in samoupravne lokalne skupnosti glede na koristi brezplačne pridobitve. Skladno z določbo 31. člena istega zakona pa smiselno enako velja tudi za premično premoženje (torej tudi vozila).

Upoštevajoč argument sklepanja od večjega k manjšemu sicer menimo, da v kolikor lahko država brezplačno v last pridobi katerokoli premoženje in ob dejstvu, da je lastninska pravica najmočnejša in vsa upravičenja obsegajoča pravica ni videti razlogov, da na nekem stvarnem premoženju država ne bi smela brezplačno pridobiti tudi katere druge stvarne pravice, pa tudi pravico brezplačnega najema, ki je sicer pravica obligacijskega prava. Vendar pa smo na ta način prišli le do odgovora na vprašanje, ali sme država pridobivati stvarno premoženje v brezplačno uporabo. Kot izhaja iz navedenega, je to možno.

Pri tem je potrebno izhajati iz namena neodplačnosti, torej iz dejstva, da s tem za državo ne nastane nobena obveznost niti v obliki protidajatve, niti v obliki protistoritve. V kolikor je država v zameno dolžna ponuditi oziroma zagotoviti določeno protistoritev, pravni posel izgubi naravo brezplačnosti, donacije, po našem mnenju pa pridobi elemente sponzorstva. Slednje sicer obravnava zgolj teorija, saj v našem pravnem redu ta institut (še) ni urejen. Teorija sponzorstvo opredeljuje kot "dvostransko pogodbeno razmerje, v katerem se ena stranka (sponzor) obveže drugi stranki (sponzoriranec) izročiti določena sredstva (npr. denarna sredstva), druga stranka pa se prvi obveže v zameno za prejeta denarna sredstva opraviti določeno storitev (npr. oglaševanje, promocijo, marketinški projekt itd.). Ali še drugače – sponzorstvo je vsak poslovni dogovor, s katerim sponzor v skupno korist sponzorja in sponzoriranca, v skladu s pogodbo, zagotavlja financiranje ali drugačno podporo z namenom povezati sponzorjevo podobo, blagovno znamko ali izdelek in sponzorsko lastnino, v zameno za pravico do promoviranja takšne povezave in/ali za zagotovitev določenih dogovorjenih neposrednih ali posrednih koristi"5.

Da gre v konkretnem primeru za obliko sponzorstva po našem mnenju kažejo zlasti naslednji elementi v pogodbi:
  • BMW se zavezuje, da bo
    • zagotovil 200 vozil BMW za operativni lizing, 110 vozil za poskusne vožnje ter še eno električno mini vozilo ter
    • z denarjem podprl letno konferenco SVPS,
  • SVPS pa mora realizirati naložbe v gradnjo sončnih elektrarn na slovenskih šolah in povabiti BMW na seminarje, delavnice, predstavitve in letno konferenco o obnovljivih virih energije in energetski učinkovitosti.
  • v 4. členu je predvideno tudi drugo sodelovanje pri promocijskih in marketinških dejavnostih.

Predhodno je že bilo ugotovljeno, da sponzorstva kot oblike razmerij med uporabniki proračuna in tretjimi osebami naš pravni red (pri tem imamo v mislih predpise s področja javnih financ) ne ureja. Vendar sta se tako Računsko sodišče kot tudi Komisija za preprečevanje korupcije že večkrat izrekla, da ravnanje, za katerega ni podlage v veljavni pravni ureditvi (torej tudi sponzorstvo), ni zakonito. Tako stališče temelji na tem, da že Ustava Republike Slovenije v četrtem odstavku 153. člena določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Nadalje tudi 11. odstavek 2. člena ZJF določa, da lahko neposredni uporabniki proračuna prevzemajo obveznosti in izplačujejo sredstva proračuna v breme proračuna tekočega leta samo, če so za to izpolnjeni vsi z ustavo, zakoni in drugimi predpisi določeni pogoji. Pri tem je seveda potrebno spoštovati tako materialne kot tudi procesne predpise, na podlagi katerih je možno sklepanje pravnih poslov.

Ob že navedenem je pri obravnavanem projektu seveda potrebno opozoriti tudi na nujno spoštovanje predpisov, ki urejajo različna postopkovna pravila kot tudi temeljnih načel delovanja državnih organov pri prevzemanju obveznosti na katere opozarjamo v nadaljevanju.

Med temeljnimi načeli, ki jih mora spoštovati vsak državni organ, je na tem mestu in v povezavi s predmetnim projektom zlasti potrebno izpostaviti načelo učinkovitosti in načelo gospodarnosti, zapisani v tretjem odstavku 2. člena ZJF. Iz njiju izhaja, da je z danimi sredstvi potrebno dosegati maksimalne učinke (načelo učinkovitosti) oziroma želene učinke dosegati z minimalnim obsegom sredstev. Tudi iz dvanajstega odstavka 2. člena ZJF izhaja, da je treba ukrepe, ki imajo pomembne finančne posledice, utemeljiti z analizo stroškov in koristi v skladu s posebnimi predpisi. Iz predložene dokumentacije pa ni razvidno, ali bi s siceršnjo brezplačno uporabo oziroma brezplačnim najemom vozil znamke BMW serije 5 kot vozil višjega cenovnega razreda (kar ima običajno za posledico tudi višje stroške same uporabe ter s tem povezane stroške - npr. zavarovanje..) dejansko dosegli tudi vrednostno najvišje prihranke v primerjavi z vozili drugih znamk, ki lahko sicer zagotavljajo doseganje istega cilja (zmanjševanje izpustov CO2 v okolje) in bi šlo morda lahko za vozila nižjega cenovnega razreda. Tudi v kolikor je potrebno vztrajati pri istem cenovnem razredu, je potrebna celovita analiza stroškov in koristi celotnega projekta, ki bo vključevala ovrednotene tudi neposredne in posredne finančne učinke, ki bi jih bilo mogoče doseči z znamkami in tipi vozil različnih proizvajalcev (in s tem posledično različnimi potencialnimi ponudniki vozil), ki proizvajajo vozila z nižjimi izpusti CO2 v okolje, nižjo porabo goriva, morebitno ugodnejšo ponujeno varnostjo (vozil), ipd.

Nadalje je potrebno opozoriti tudi na spoštovanje načela zagotavljanja konkurence med ponudniki, ki ga sicer uzakonja Zakon o javnem naročanju6 (v nadaljevanju: ZJN-2) v svojem 7. členu in katerega temeljno sporočilo je v tem, da je prepovedano kakršnokoli omejevanje konkurence med ponudniki, katerega posledica bi bila omejevanje podjetniške svobode ponudnikov na področju oddaje javnih naročil. To pomeni, da mora biti vsem zainteresiranim in usposobljenim ponudnikom omogočeno poslovanje z javnim sektorjem pod enakimi pogoji. To velja tudi za postopek pridobivanja potencialnega ponudnika, ki bi bil pripravljen sodelovati v projektu s svojimi vozili oziroma za sponzorja (četudi se v teh primerih ZJN-2 ne uporablja). Spoštovanje načela zagotavljanja konkurence med ponudniki in drugih pravil javnega naročanja se, glede na podatke iz predložene dokumentacije, zlasti nanaša na:
  • možnost, zapisano v vladnem gradivu, da v določenem trenutku pride do ugodnega odkupa avtomobilov po izteku pogodbe - v zvezi s tem izrecno opozarjamo na problem izvedbe ustreznega postopka javnega naročanja (kateri manj transparenten oziroma konkurenčen postopek, poleg kar najbolj transparentnih oziroma konkurenčnih postopkov – npr. odprtega postopka ipd. – je sploh utemeljeno uporabljiv) in s tem posledično uporabe ustrezne pravne podlage (v smislu ZJN-2) za tovrsten posel, ki nedvomno predstavlja javno naročilo v smislu ZJN-2; in
  • reference ponudnika v gradivu "1. Kriteriji in merila fotonapetostnih modulov", ki predvidevajo, da mora imeti ponudnik določne izkušnje na zgrajenih sončnih elektrarnah na objektih javnega značaja v lasti države - takšno merilo je po našem mnenju diskriminatorno, saj za konkreten primer ni moč zaznati utemeljene podlage za razlikovanje (v smislu boljše – slabše) ponudnikov na tiste, ki so posel (uspešno) opravili na objektih javnega značaja v lasti države, in tiste, ki so morebiti posel (prav tako uspešno) opravili na objektih javnega značaja v lasti lokalne samouprave, kot tudi tiste, ki so morebiti posel (prav tako uspešno) opravili na objektih zasebnega značaja (torej na objektih v lasti zasebnih subjektov); menimo, da morajo biti vsi morebitni pogoji, kriteriji in merila, ki predstavljajo temelj za razlikovanje / razvrščanje ponudnikov (ponudb) in so v posledici odločujoči za izbor najugodnejšega ponudnika (najugodnejše ponudbe), v povezavi s predmetom naročila in sorazmerni s predmetom naročila.
Na podlagi prejete dokumentacije ugotavljamo pomanjkljivosti gradiva tudi v naslednjem:
  • niso definirana razmerja med vsemi strankami pri pridobitvi in uporabi avtomobilov – SVPS, BMW in Hypo Leasinga, ki naj bi bil kupec vozil od BMW in nato najemodajalec,
  • ni povsem definirana vloga SVPS in proračunskih uporabnikov pri projektiranju in izvedbi vseh potrebnih opravil v procesu izgradnje sončnih elektrarn, kar je opravilo, ki zahteva specifična strokovna znanja, s katerimi proračunski uporabniki ne razpolagajo;
  • odprto je vprašanje razpolaganja oziroma porabe električne energije, pridobljene s fotovoltaičnimi elektrarnami;
  • sporna je ekskluzivnost BMW kot proizvajalca vozil v tem projektu, ki je določena tudi v pogodbi o sodelovanju;
  • pogodbo o sodelovanju med BMW in SVPZ oziroma prilogo št. 2 "Sončne elektrarne za javne zgradbe" je potrebno dopolniti, saj so določene pomembne informacije razvidne šele iz ostalih prilog vladnega gradiva. Prav tako iz pogodbe med BMW in njene priloge št. 2 ne izhaja jasno, da se sme investirati tudi v javne zgradbe, ki niso šole, saj obrazložitve govorijo samo o šolah.

Glede na navedeno menimo, da je poleg odprave pomanjkljivosti, na katere je zgoraj opozorjeno, za pravilno izpeljavo projekta potrebno vzpostaviti ustrezno zakonsko podlago, ki bo urejala sponzoriranje državnih organov in občin za določen projekt in bo bila hkrati tudi usklajena s predpisi, ki urejajo področje javnega naročanja, tako da ne bo ogrožala načela zagotavljanja konkurence med ponudniki kot tudi drugih načel javnega naročanja (načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, načelo transparentnosti javnega naročanja, načelo enakopravne obravnave ponudnikov, načelo sorazmernosti), ter nenazadnje tudi načel, ki izhajajo iz Pogodbe o delovanju Evropske Unije (načelo prostega pretoka blaga, načelo svobode ustanavljanja, načelo prostega pretoka storitev).


1 Uradni list RS, št. 11/01.
2 Uradni list RS, št. 91/01.
3 Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 109/08, 49/09.
4 Uradni list RS, št. 14/07
5 Definicija sponzorstva po Mednarodnem kodeksu o sponzorstvu Mednarodne trgovinske zbornice, objavljen na spletni strani: http://www.olympic.si/fileadmin/dokumenti/Dokumenti_OKS/Pravni_akti_OKS/Kodeks_20MTZ.pdf
6 Uradni list RS, št. 128/06, 16/08, 19/10.
Znanje