Računsko sodišče je revidiralo poslovanje Javne agencije Republike Slovenije za energijo (v nadaljevanju: Agencija za energijo) pri reguliranju gospodarske javne službe dejavnosti sistemskega operaterja prenosnega omrežja (v nadaljevanju: GJS SOPO) in zagotavljanju finančnih sredstev za izvajanje te javne službe ter poslovanje izvajalke GJS SOPO - družbe Elektro - Slovenija, d. o. o., Ljubljana (v nadaljevanju: ELES) pri načrtovanju in porabi sredstev za izvajanje GJS SOPO v obdobju od leta 2004 do konca leta 2008. 

Cilj revizije je bil izrek mnenja o smotrnosti poslovanja Agencije za energijo in sistemskega operaterja prenosnega omrežja v obdobju od leta 2004 do konca leta 2008, pri čemer smo iskali odgovor na glavni revizijski vprašanji: ali je Agencija za energijo učinkovito regulirala GJS SOPO in ali je ELES smotrno načrtovala in porabljala sredstva GJS SOPO. Namen revizije je bil oceniti, ali je reguliranje GJS SOPO v obdobju od leta 2004 do konca leta 2008 vzpodbujalo stroškovno učinkovitost v poslovanju izvajalca GJS SOPO (ELES) in odjemalcem električne energije zagotavljalo dostop do prenosnega omrežja po ustrezni, jasni in pregledni, nediskriminatorni ter primerni ceni.

Da bi doseglo cilj revizije je računsko sodišče podalo Ustavnemu sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju: ustavno sodišče) zahtevo za oceno ustavnosti nekaterih določb Energetskega zakona in njegovih podzakonskih predpisov. Ustavno sodišče je 14. 4. 2011 izdalo odločbo št. U-I-257/09-22, v kateri je med drugim ugotovilo protiustavnost določb 4. in 44. alineje 4. člena, drugega odstavka 27. člena ter 1. in 2. alineje točke a 87. člena Energetskega zakona, ker ne določajo temeljnega vsebinskega okvira za obračunavanje in določanje omrežnine, tj. cene GJS SOPO za dostop do prenosnega omrežja in cene gospodarske javne službe dejavnosti sistemskega operaterja distribucijskega omrežja (v nadaljevanju: GJS SODO) za dostop do distribucijskega omrežja. Poleg tega je od zakonodajalca (Državni zbor Republike Slovenije, v nadaljevanju: državni zbor) zahtevalo, da protiustavnosti odpravi v roku enega leta po objavi ustavne odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (to je do 15. 5. 2012), ker bi njihova razveljavitev povzročila pravno negotovost glede na to, da na njih temelji akt Agencije za energijo o obračunavanju in določitvi omrežnine. Z ustavno odločbo je razveljavilo določila akta Agencije za energijo o obračunavanju in določitvi omrežnine in drugih podzakonskih predpisov, ki se nanašajo na tarifno postavko omrežnine za posebno sistemsko storitev in (s 1. 1. 2012) na tarifno postavko omrežnine za povprečni strošek priključevanja. Ministrstvo za gospodarstvo je za ureditev energetskega področja 24. 6. 2011 v javno obravnavo predložilo predlog novega energetskega zakona  EZ-1, ki do izdaje tega poročila ni bil usklajen in predložen v obravnavo in sprejem Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju: vlada) oziroma državnemu zboru. V nujnem postopku pa je državni zbor 28. 1. 2012 sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (EZ-E) ki je med drugim uveljavil enkratno plačilo uporabnikov električnega omrežja ob prvi priključitvi na omrežje in ob vsakem povečanju priključne moči že obstoječega priključka  omrežnino za priključno moč, ki je nadomestila odpravljeno plačilo z ustavno odločbo (tarifno postavko omrežnine za povprečni strošek priključevanja). Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (na katero so 10. 2. 2012 na podlagi ZVRS-F prešle naloge na energetskem področju) je za ureditev energetskega področja in implementacijo direktiv tretjega energetskega paketa 15. 10. 2012 v javno obravnavo predložilo predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (EZ-F).

Računsko sodišče je ocenilo, da Agencija za energijo v obdobju, na katero se nanaša revizija, ni v zadostni meri učinkovito regulirala izvajanja GJS SOPO, ker ni zagotovila ustrezne, jasne in pregledne ureditve za financiranje GJS SOPO in določanje omrežnine ali cene GJS SOPO za dostop do prenosnega omrežja, zaradi česar tudi ni ustrezno spodbujala stroškovne učinkovitosti izvajalke GJS SOPO (ELES) in odjemalcem električne energije ni zagotovila plačevanja omrežnine po ustrezni, pregledni in primerni ceni. 

Agencija za energijo s sprejeto metodologijo za obračunavanje in določitev omrežnine ni v zadostni meri prispevala k ureditvi financiranja GJS SOPO, ker:

• ni jasno in pregledno določila cene GJS SOPO za dostop do prenosnega omrežja in cene GJS SODO za dostop do distribucijskega omrežja ter načina in postopkov za njuno oblikovanje in zaračunavanje odjemalcem električne energije ter uporabnikov omrežja oziroma zavezancev za plačilo omrežnine;
• ni opredelila nadstandardnih storitev sistemskega operaterja;
• ne da bi imela podlago v Energetskem zakonu je določila tarifno postavko omrežnine za posebno sistemsko storitev zagotavljanja čezmerno prevzete jalove energije oziroma plačilo za vse uporabnike omrežja, ki se jim meri jalova energija;
• je v nasprotju z Energetskim zakonom in evropsko uredbo (Uredba 1228/2003) določila omrežnino za uporabo prenosne zmogljivosti čezmejnih povezovalnih vodov; 
• je brez podlage v Energetskem zakonu določila tarifno postavko omrežnine za povprečni strošek priključevanja oziroma plačilo za priključitev na omrežje ali povečanje priključne moči; 
• ni določila načina in meril za določanje upravičenih stroškov (ali potrebnih prihodkov) in vrednosti tarif omrežnine za posebne sistemske storitve, omrežnine za uporabo prenosne zmogljivosti čezmejnih povezovalnih vodov in povprečnega stroška priključevanja; 
• ni določila kriterijev in meril za določanje diferenciranih cen/tarif po odjemnih skupinah za obračunsko moč in preneseno oziroma prevzeto električno energijo (ali razmerij med tarifami posameznih odjemnih skupin);
• ni določila postopka za uvrščanje končnih odjemalcev v odjemne skupine, saj ni opredelila rokov in aktov za vsakoletno uvrstitev končnega odjemalca v odjemno skupino; 
• je brez podlage v Energetskem zakonu določila dodaten kriterij "način priključitve" za določitev odjemne skupine ter določila dve novi odjemni skupini odjemalcev na srednje in dve na nizkonapetostnem nivoju, s čimer je neupravičeno določila diskriminatorne tarife za istovrstne odjemalce na srednjem in nizkonapetostnem nivoju, ter 
• je brez javnega pooblastila v Energetskem zakonu uredila način določanja, pobiranja in evidentiranja dodatkov k omrežnini ter način določanja nabavne cene sistemskih storitev. 

Poleg tega Agencija za energijo ni zagotovila ločenega obračunavanja omrežnine od javnih dajatev  dodatkov k omrežnini, tako so sistemski operaterji na distribucijskem omrežju gospodinjskim odjemalcem zaračunavali omrežnino in dodatke k omrežnini v enotni ceni (ceni za uporabo omrežja).

Agencija za energijo v metodologiji za obračunavanje in določitev omrežnine tudi ni določila jasnega in preglednega načina in postopkov za sistemski nadzor izvajanja GJS SOPO oziroma ocenjevanje in ugotavljanje upravičenosti uresničenih stroškov poslovanja, investicijskih stroškov in regulativnih presežkov prihodkov (to je vsota presežka prihodkov nad odhodki GJS SOPO in/ali vrednosti nepriznanih oziroma neupravičenih stroškov GJS SOPO). S tem izvajalki GJS SOPO (ELES) ni zagotovila jasnih in razumljivih zahtev in pogojev izvajanja GJS SOPO predvsem glede zahtevanega znižanja stroškov GJS SOPO in z omrežnino zagotovljenih finančnih virov za razvoj omrežja. 

V obdobju, na katero se nanaša revizija, Agencija za energijo ni zadovoljivo določala tarif omrežnine in ni v zadostni meri spodbujala stroškovne učinkovitosti izvajalke GJS SOPO (ELES), saj ni ustrezno in pregledno ter v skladu s predpisano metodologijo ugotavljala regulativnih presežkov prihodkov GJS SOPO ter ni omejila rasti tarif omrežnine v skladu z opredeljenimi cilji in načinom reguliranja omrežnine v metodologiji za obračunavanje in določitev omrežnine. Od izvajalke GJS SOPO (ELES) tako ni zahtevala znižanja stroškov v poslovanju in skladnega financiranja investicijskih vlaganj z dolgoročnimi in letnimi načrti (dolžniško financiranje investicij) ter v ugotovljeni vrednosti 41.858.675 evrov regulativnih presežkov prihodkov ni ustrezno omejila rasti tarif omrežnine oziroma odjemalcem električne energije ni zagotovila primerne cene za dostop do prenosnega omrežja. V nasprotju z opredeljenim načinom reguliranja omrežnine oziroma brez opredeljenega dodatnega mehanizma za spodbujanje investicijskih vlaganj v metodologiji za obračunavanje in določitev omrežnine se je neupravičeno odločila, da bo izvajalki GJS SOPO (ELES) odobrila dodatna sredstva v skupni vrednosti 45.650.958 evrov za razvoj omrežja in da bo spodbujala investicijska vlaganja v prenosne zmogljivosti čezmejnih vodov po evropski uredbi o pogojih za dostop do omrežja za čezmejne izmenjave električne energije (Uredba 1228/2003). 

Računsko sodišče je ocenilo, da tudi ELES v obdobju od leta 2004 do konca leta 2008 ni smotrno izvajala GJS SOPO, ker ni zagotovila učinkovitega načrtovanja in porabe sredstev GJS SOPO, ter ni bila uspešna pri doseganju načrtovanih ciljev na področju razvoja omrežja. ELES ni učinkovito ravnala s sredstvi GJS SOPO, ker:

• ni poravnala računov za opravljene sistemske storitve v skupni vrednosti 12.867.031 evrov (v letu 2007), s čimer je neupravičeno povečala stroške GJS SOPO za obračunane stroške zamudnih obresti v vrednosti 282.403 evrov v letu 2007 in 1.788.802 evrov v letu 2008; 
• je neupravičeno povzročila dodatne stroške GJS SOPO z najemom osebnih vozil za službene in zasebne namene, in sicer v skupni vrednosti 463.892 evrov, poleg tega je pri tem ravnala negospodarno, ker je sklenila najemno pogodbo v korist najemodajalca in preplačala tržno ceno najema osebnih vozil ter prevzela druge stroške osebnih najetih vozil v ocenjeni skupni vrednosti 136.783 evrov;
• je v letu 2007 brez verodostojne dokumentacije o opravljenem delu evidentirala in plačala stroške pravnega svetovanja v skupni vrednosti 19.736 evrov;
• je v letu 2007 sklenila pogodbo za izdelavo analize trga naprednih telekomunikacijskih storitev in za izdelano analizo v skladu s pogodbo v letu 2008 plačala 12.420 evrov, s čimer je nenamensko porabila sredstva GJS SOPO za storitve, ki bi jih morala opraviti hčerinska družba;
• je neupravičeno sklenila pogodbo in plačala 55.600 evrov za dopolnitev obstoječe projektne dokumentacije;
• je neupravičeno porabila 191.960 evrov, ker je naročila in plačala študije, za katere je bilo glede na določila 14. in 15. člena Energetskega zakona pristojno Ministrstvo za gospodarstvo; 
• je neupravičeno porabila sredstva GJS SOPO za dane ugodnosti zaposlenim in članom nadzornega sveta najmanj v skupni vrednosti 42.111 evrov v letu 2007 in v skupni vrednosti 38.575 evrov v letu 2008; 
• je brez ustrezne podlage v metodologiji za obračunavanje in določitev omrežnine porabila sredstva GJS SOPO v skupni vrednosti 998.518 evrov za neposlovne stroške (sponzorstva in donacije).

ELES v obdobju, na katero se nanaša revizija, investicijskih vlaganj ni načrtovala v skladu s sprejeto energetsko politiko, predstavljeno v Resoluciji o Nacionalnem energetskem programu, in ni utemeljila realnosti načrtovanih investicijskih vlaganj, s čimer ni zagotovila ustrezne podlage za dolgoročen razvoj prenosnega omrežja ter dolgoročno obvladovanje cene za dostop do prenosnega omrežja (omrežnina) in finančnih tveganj pri izvajanju investicijskih vlaganj. V načrtu razvoja prenosnega omrežja v Republiki Sloveniji od leta 2007 do 2016 (v nadaljevanju: načrt razvoja 2007–2016) in načrtu razvoja prenosnega omrežja v Republiki Sloveniji od leta 2009 do 2018 (v nadaljevanju: načrt razvoja 2009–2018) je namreč v nasprotju z energetskim programom načrtovala novo energetsko politiko oziroma strategijo oskrbe z električno energijo, za kar je po Energetskem zakonu pristojen državni zbor. V ta načrta je vključila takšno načrtovano povečanje inštalirane moči na pragu elektrarn (NEK 2, TEŠ 6), da bo dosežena 150-odstotna pokritost porabe električne energije z domačo proizvodnjo in znatno presežen cilj 75-odstotne pokritosti porabe električne energije z domačo proizvodnjo iz Resolucije o Nacionalnem energetskem programu. Glede na nacionalni energetski program je pomembno povečala načrtovana investicijska vlaganja v razvoj prenosnega omrežja (za okoli 39 odstotkov oziroma 153 odstotkov), in sicer na 527.579.500 evrov (z načrtom razvoja 2007–2016) oziroma 957.758.800 evrov (z načrtom razvoja 2009–2018), ter podaljšala roke za izvedbo novih mednarodnih povezav z Italijo in Madžarsko in ojačitev notranjega omrežja na leta 2018 do 2020. 

ELES investicijskih projektov za modernizacijo elektroenergetskega omrežja ni izvajala učinkovito, ker je:

• v večini revidiranih primerov investicijska vlaganja izvajala brez ustrezne investicijske dokumentacije, kot jo določa metodologija za pripravo in izdelavo investicijske dokumentacije, s čimer ni utemeljila in upravičila investicijskih stroškov in podaljšanja časa gradenj;
• v letu 2006 brez podlage v Resoluciji o Nacionalnem energetskem programu, načrtu razvoja prenosnega omrežja v letih 2005–2015 in letnem načrtu pričela postopke za nabavo prečnega transformatorja v razdelilni transformatorski postaji (v nadaljevanju: RTP) Divača ter je v nasprotju s predpisi o javnem naročanju 20. 12. 2007 oddala naročilo v vrednosti 36.720.000 evrov (brez DDV) po postopku, ki ga zakon ne določa;
• v postopku dobave prečnih transformatorjev RTP Divača neupravičeno sprejela za okoli 16.720.000 evrov oziroma 10.028.000 evrov dražjo ponudbo od ocenjene vrednosti v sklepu o začetku postopka oddaje javnega naročila oziroma v Študiji za vgradnjo prečnega transformatorja v RTP Divača ter izbranemu ponudniku zagotovila plačilo opreme tri leta pred izvedbo naročila (dobavo in montažo opreme) v vrednosti 37.333.200 evrov, s čimer je izgubila premoženjsko korist (obresti) v ocenjeni vrednosti 6.272.177 evrov; 
• v nasprotju z Energetskim zakonom in evropskimi pravili (ki prepovedujejo navzkrižno subvencioniranje med energetskimi dejavnostmi) sofinancirala vlaganja v objekte v lasti proizvajalcev električne energije, in sicer v skupni vrednosti 11.011.058 evrov (RTP Moste, RTP Brestanica), ter je tudi brez ustrezne zakonske podlage prevzela finančno obveznost Republike Slovenije po Zakonu o pogojih koncesije za izkoriščanje energetskega potenciala Spodnje Save in odplačno prevzela v last priključni kablovod in daljnovod za priključitev Hidroelektrarne Boštanj v vrednosti 1.419.750 evrov ter porabila investicijska sredstva za priključni vod Hidroelektrarne Blanca v vrednosti 2.294.800 evrov.

V obdobju, na katero se nanaša revizija, je ELES tudi nenamensko porabila investicijska sredstva GJS SOPO za nakup 2.130 delnic Nove Ljubljanske banke, d. d., Ljubljana v skupni vrednosti 697.920 evrov. Poleg tega ELES v letu 2008 sredstev v vrednosti 7.500.000 evrov in pripadajočih stroškov financiranja v vrednosti 309.168 evrov ni porabila namensko za izvajanje nalog GJS SOPO (izplačilo dodatkov za obvezen odkup električne energije), temveč je brez zakonite podlage financirala nacionalni program za spodbujanje energetske učinkovitosti, ki ga izvaja Ekološki sklad Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ekološki sklad). ELES je pri izvajanju vlaganj v prenosno omrežje ravnala tudi negospodarno, ker je:

• brez utemeljene podlage porabila 991.600 evrov preveč sredstev za nakup poslovnih prostorov in 
• neupravičeno porabila 29.900 evrov za hotelske stroške pri gradnji RTP Koper.

ELES v obdobju od leta 2004 do konca leta 2008 ni uspešno izvajala načrtovanih investicijskih vlaganj, ker ni dosegla načrtovanih ciljev/učinkov. V letu 2007 je glede na letni načrt uresničila le 46 odstotkov načrtovanih investicijskih vlaganj, v letu 2008 pa 77 odstotkov. Glede na načrt razvoja 2007–2016 je uresničila le 43 odstotkov načrtovanih vlaganj v letu 2007 in 46 odstotkov načrtovanih vlaganj v letu 2008. ELES ni zagotovila izvedbe mednarodnih povezav v skladu z načrtovanimi roki v Resoluciji o Nacionalnem energetskem programu (in sicer do leta 2012 daljnovoda Okroglo-Udine/Videm, do leta 2009 daljnovoda Cirkovce-Pince in do leta 2007 daljnovoda Beričevo-Krško) ter je z načrtom razvoja prenosnega omrežja v letih 2009–2018 devetim investicijskim projektom podaljšala rok izvedbe glede na načrtovane roke v načrtu razvoja prenosnega omrežja v letih 2007–2016. V sedmih revidiranih primerih izvajanja investicijskih vlaganj ELES tudi ni v zadostni meri izvedla načrtovanih investicijskih vlaganj v letnih načrtih, saj je uresničila le 37 odstotkov (ali v vrednosti 19.798.491 evrov) načrtovanih del. 

Agencija za energijo in ELES med izvajanjem revizije nista odpravili vseh nesmotrnosti, zato je računsko sodišče od obeh zahtevalo izvedbo popravljalnih ukrepov in predložitev odzivnega poročila. Od Agencije za energijo je zahtevalo ureditev načina reguliranja GJS SOPO v veljavni metodologiji za obračunavanje in določitev omrežnine ter "vračilo" oziroma povečanje vrednosti regulativnega presežka prihodkov GJS SOPO v evidenci Agencije za energijo skupaj za 45.650.958 evrov in upoštevanje tako povečane vrednosti regulativnega presežka prihodkov v naslednjih postopkih določanja cen GJS SOPO. Od ELES pa sprejem internega akta o reprezentančnih stroških, določitev kriterijev za razmejitev prenosnega omrežja od drugih visokonapetostnih naprav v lasti uporabnikov omrežja ter sklenitev dogovora z vlado o vračilu sredstev in prenosu priključnega voda Hidroelektrarne Boštanj in Hidroelektrarne Blanca. Računsko sodišče je podalo tudi nekaj priporočil za izboljšanje reguliranja in izvajanja GJS SOPO.